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2020-03-18 來源 :公益時報??作者 : 王勇
3月13日，民政部發布《關于2019年貫徹落實<法治政府建設實施綱要(2015-2020年)>情況的報告》。《報告》公布了2019年民政部在社會組織領域的執法情況：
運用執法約談、責令改正、行政處罰等多種處置方式，依法查處民政部登記的社會組織違法違規行為，處理舉報案件線索336條，執法約談304次，發出責令改正通知14件，作出行政處罰8起。
這些案件究竟是怎么回事呢?哪些社會組織因為什么原因受到了怎樣的處罰呢?依據又是什么呢?《公益時報》記者通過查閱相關公告，對社會組織領域執法針對的主要問題、執法的主要流程、處罰的主要依據、處罰的主要方式、如何落實等進行了復盤。
執法針對的主要問題
從民政部2019年對社會組織作出的行政處罰可以看出，民政部在社會組織領域執法主要針對的是以下一些問題：
一是年檢。無論是基金會、社會團體，還是社會服務機構(原“民辦非企業單位”，下同)，未按照規定接受年檢都會受到相應的處罰。如歐美同學基金會、中國農民企業家聯誼會等未接受2018年度檢查;中國文化網絡傳播研究會、曙光防盲和低視力康復研究院連續兩年未按規定接受年檢;中國復合材料工業協會連續三年未按規定接受年檢等。
二是分支機構設立。主要包括兩種，一種是違規設立分支機構。例如，中國蕭軍研究會違規設立“中國蕭軍研究會國家大數據專業委員會”，超出章程規定的宗旨和業務范圍;中國商業經濟學會未經理事會批準，設立分支機構精準扶貧工作委員會等。
一種是在分支機構下違規設立分支機構。例如，中國商業經濟學會精準扶貧工作委員會成立后，違規再下設甘肅、湖北、山西等29個地方代表處，違反學會章程規定發展會員6萬人。
三是收費等經濟活動。包括超標準違規收取會費、違規舉辦活動等。例如，中國商業經濟學會精準扶貧工作委員會超標準違規收取會費600萬元。
2020年伊始，中國中藥協會授予鴻茅藥業等20家企業“2018年度中國中藥行業社會責任明星企業”榮譽稱號，屬于違規開展評比達標表彰收費活動，被民政部處罰。
除了以上三類，與慈善捐贈有關的執法也開始增多。2020年1月20日，中華少年兒童慈善救助基金會就因“為吳花燕募捐的行為，超出了募捐方案限定的救助范圍，不符合中華兒慈會的宗旨和業務范圍”而被責令整改。
執法的主要流程
針對社會組織出現的種種問題，民政部是如何了解又是如何執法的呢?
首先，民政部門會受理投訴舉報。
民政部官方網站、中國社會組織公共服務平臺、中國社會組織動態(微信號)等都設有投訴舉報的渠道。2019年，民政部處理的涉及民政部登記的社會組織的舉報案件線索就有336條。
2016年8月15日，民政部印發了《社會組織登記管理機關受理投訴舉報辦法(試行)》，明確了受理和查處對登記的社會組織的投訴舉報，適用“誰登記誰負責”的原則。
《辦法》規定對同時具備以下四個條件的投訴舉報，方可受理。一是有明確的被投訴舉報對象。二是有違反社會組織登記管理法律法規規定的具體事實、證據或者明確線索。三是屬于登記管理機關職責范圍。四是屬于登記管理機關管轄。
受理投訴舉報后，《辦法》要求登記管理機關要依法調查核實，并及時將處理結果以口頭或者書面形式(包括數據電文)告知投訴舉報人，保障投訴舉報人的知情權和監督權。
其次，民政部門可以依法立案、調查取證。
按照2012年10月1日開始實行的《社會組織登記管理機關行政處罰程序規定》，民政部門對社會組織的違法行為立案后，辦案人員應當及時調查和收集證據。
辦案人員可以要求當事人、證人或者其他有關人員提供證明材料，并要求其在提供的材料上簽名或者蓋章。
2016年9月1日實施的《慈善法》則規定，縣級以上人民政府民政部門對涉嫌違反本法規定的慈善組織，有權采取下列措施：
1. 對慈善組織的住所和慈善活動發生地進行現場檢查;2. 要求慈善組織作出說明，查閱、復制有關資料;3. 向與慈善活動有關的單位和個人調查與監督管理有關的情況;4. 經本級人民政府批準，可以查詢慈善組織的金融賬戶;5. 法律、行政法規規定的其他措施。
處罰的主要依據
對于社會組織存在的問題，究竟該如何處理，其依據是什么?從2019年民政部在社會組織領域的執法情況來看，主要是三大條例和《社會組織信用信息管理辦法》。
首先，由于《社會組織登記管理條例》尚未出臺，民政部對基金會、社會團體、社會服務機構執法依據的依然分別是2004年的《基金會管理條例》，1998年出臺、2016年修訂的《社會團體登記管理條例》，1998年發布施行的《民辦非企業單位登記管理暫行條例》。
依據《基金會管理條例》，基金會會被民政部門執法的主要問題包括六項：
(一)未按照章程規定的宗旨和公益活動的業務范圍進行活動的;
(二)在填制會計憑證、登記會計賬簿、編制財務會計報告中弄虛作假的;
(三)不按照規定辦理變更登記的;
(四)未按照本條例的規定完成公益事業支出額度的;
(五)未按照本條例的規定接受年度檢查，或者年度檢查不合格的;
(六)不履行信息公布義務或者公布虛假信息的。
依據《社會團體登記管理條例》，社會團體會被民政部門執法的主要問題包括八項：
(一)涂改、出租、出借《社會團體法人登記證書》，或者出租、出借社會團體印章的;
(二)超出章程規定的宗旨和業務范圍進行活動的;
(三)拒不接受或者不按照規定接受監督檢查的;
(四)不按照規定辦理變更登記的;
(五)違反規定設立分支機構、代表機構，或者對分支機構、代表機構疏于管理，造成嚴重后果的;
(六)從事營利性的經營活動的;
(七)侵占、私分、挪用社會團體資產或者所接受的捐贈、資助的;
(八)違反國家有關規定收取費用、籌集資金或者接受、使用捐贈、資助的。
依據《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，社會服務機構會被民政部門執法的主要問題包括八項：
(一)涂改、出租、出借民辦非企業單位登記證書，或者出租、出借民辦非企業單位印章的;
(二)超出其章程規定的宗旨和業務范圍進行活動的;
(三)拒不接受或者不按照規定接受監督檢查的;
(四)不按照規定辦理變更登記的;
(五)設立分支機構的;
(六)從事營利性的經營活動的;
(七)侵占、私分、挪用民辦非企業單位的資產或者所接受的捐贈、資助的;
(八)違反國家有關規定收取費用、籌集資金或者接受使用捐贈、資助的。
其次是《社會組織信用信息管理辦法》。2018年發布實施的《社會組織信用信息管理辦法》明確提出，社會組織的行政處罰信息要按規定予以公布，相應的社會組織要被列入列入活動異常名錄或者嚴重違法失信名單。
登記管理機關應當將有下列情形之一的社會組織列入活動異常名錄：
(一)未按照規定時限和要求向登記管理機關報送年度工作報告的;
(二)未按照有關規定設立黨組織的;
(三)登記管理機關在抽查和其他監督檢查中發現問題，發放整改文書要求限期整改，社會組織未按期完成整改的;
(四)具有公開募捐資格的慈善組織，存在《慈善組織公開募捐管理辦法》第二十一條規定情形的;
(五)受到警告或者不滿5萬元罰款處罰的;
(六)通過登記的住所無法與社會組織取得聯系的;
(七)法律、行政法規規定應當列入的其他情形。
登記管理機關應當將有下列情形之一的社會組織列入嚴重違法失信名單：
(一)被列入活動異常名錄滿2年的;
(二)弄虛作假辦理變更登記，被撤銷變更登記的;
(三)受到限期停止活動行政處罰的;
(四)受到5萬元以上罰款處罰的;
(五)三年內兩次以上受到警告或者不滿5萬元罰款處罰的;
(六)被司法機關納入“失信被執行人”名單的;
(七)被登記管理機關作出吊銷登記證書、撤銷成(設)立登記決定的;
(八)法律、行政法規規定應當列入的其他情形。
主要的處罰措施
對于出現問題的社會組織，究竟該如何處理，如何處罰呢?
民政部門可以予以警告，責令改正，可以限期停止活動;情節嚴重的，予以撤銷登記;構成犯罪的，依法追究刑事責任。
對違法經營額或者違法所得的，予以沒收，可以并處違法經營額1倍以上3倍以下或者違法所得3倍以上5倍以下的罰款。可以提請稅務機關責令補交違法行為存續期間所享受的稅收減免。
2019年，在社會組織領域，民政部作出行政處罰8起。
具體來看，未接受年檢的歐美同學基金會被停止活動一個月;中國農民企業家聯誼會因未按規定接受年檢被警告;連續兩年未接受年檢的中國文化網絡傳播研究會被停止活動6個月;連續三年未接受年檢的中國復合材料工業協會被停止活動6個月;兩年未接受年檢的曙光防盲和低視力康復研究院被撤銷登記;中國蕭軍研究會被警告并處沒收違法所得5萬元;中國商業經濟學被停止活動三個月，并沒收違法所得600萬元……
此外，被行政處罰的這些社會組織都被列入社會組織活動異常名錄或社會組織嚴重違法失信名單。對被列入嚴重違法失信名單的社會組織，登記管理機關可以采取或者建議有關部門依法采取下列懲戒措施：
列入重點監督管理對象;不給予資金資助;不向該社會組織購買服務;不授予相關榮譽稱號;作為取消或者降低社會組織評估等級的重要參考;實施已簽署聯合懲戒備忘錄中各項懲戒措施。
處罰措施如何實施
怎樣才能將處罰措施落實到位呢?
按照2016年發布實施的《社會組織登記管理機關行政執法約談工作規定(試行)》，社會組織登記管理機關對發生違法違規情形的社會組織，可以約談其負責人，指出問題，提出改正意見，督促社會組織及時糾正違法違規行為。2019年民政部就進行了執法約談304次。
民政部門還可以發出責令整改通知書，2019年民政部就發出責令改正通知14件。
從“吳花燕善款風波”來看，民政部的責令整改效果非常明顯。2020年1月20日，中華兒慈會接到民政部送達的責令改正通知書。通知書指出，中華兒慈會為吳花燕募捐的行為，超出了募捐方案限定的救助范圍，不符合中華兒慈會的宗旨和業務范圍，責令其妥善處理募捐款項并及時向社會公布。
中華兒慈會當日就決定把為吳花燕募集的善款1004977.28元，全部原路退回給捐助人，退款工作將在15個工作日內完成。
按照《社會組織登記管理機關行政處罰程序規定》的規定，對確有應受行政處罰的違法行為的，根據情節輕重及具體情況，作出行政處罰決定。登記管理機關決定對社會組織給予行政處罰的，應當制作行政處罰決定書。
當事人逾期不履行行政處罰決定的，登記管理機關可以采取下列措施：到期不繳納罰款的，每日按罰款數額的百分之三加處罰款，加處罰款的標準應當告知當事人，加處罰款的數額不得超出原罰款數額;申請人民法院強制執行;法律規定的其他措施。
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