毫無疑問，法律制度構筑了中國慈善、公益事業發展“鐵底”，一系列規范性、推動性法規的出臺，使我國慈善事業發展走上了法治軌道。

    為促進中國公益事業發展，國家先后出臺了《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《基金會管理條例》、《關于公益救濟性捐贈稅前扣除政策及相關管理問題的通知》、《中華人民共和國企業所得稅法》等規章制度，正是因為有了這些制度保障，中國公益事業一輪波瀾壯闊的推進就此展開。

    一系列規范性、推動性法規的出臺使我國慈善事業發展走上了法治軌道。談到有關慈善的法律制度，關注度較高的莫過于《基金會管理條例》和《中華人民共和國企業所得稅法》，當然還有公眾極為期待的《慈善法》。

《基金會管理條例》促非公募基金會遍地開花

    盡管時間不長，但中國基金會的發展已經歷了一個跌宕起伏的過程。上世紀80年代，中國一度出現基金會熱的場面，1996年國家民政部對全國社團清理整頓之后，基金會的發展基本停滯不前，甚至1999年至2004年五年之間，國內沒有一家新設立的基金會。

    自2000年開始，國務院法制辦和民政部開始修訂《基金會管理辦法》，經過了大量的研究、論證，并借鑒其他國家的有益經驗，歷時3年多，完成了《基金會管理條例》。2004年3月8日，溫家寶總理簽發頒布這一條例。 2004年6月1日，新條例實施，此舉標志著停滯多年的基金會重新開閘放水，這一年也被稱為中國基金會的轉折之年。

    《基金會管理條例》首次將中國基金會劃分為公募基金會和非公募基金會兩大類,鼓勵企業和個人在公益事業中擔當社會責任,吸引更多的社會資源從事公益事業。隨后,國家和地方陸續出臺了一系列配套規章,為非公募基金會創造了一個寬松、有利的發展環境,非公募基金會發展迅速。

    新條例首次提出鼓勵非公募基金會發展的意見，以公民個人或者企業名義創辦的基金會開始在中國亮相。隨著國家“001號”非公募基金會——香江社會救助基金會的正式成立，越來越多私立基金將投入到蓬勃發展的中國公益事業中。專家預測，未來五年，中國最具實力的基金會將是由私人設立的非公募基金會。

    截至目前,全國已設立基金會超過1400個,其中公募基金會1000余個,非公募基金會300余個。非公募基金會數量約占基金會總數的三分之一,民政部登記的120個全國性基金會中有38個非公募基金會,原始基金總額將近13.2億元。北京、江蘇、浙江等地的非公募基金會數量已經超過公募基金會。

    民政部副部長姜力透露，基金會管理條例實施以后，在民政部門登記的38個基金會，有24個是非公募基金會，這其中又有20個是由企業和個人出資設立的，原始資金達到12.1億元，平均每個基金會為6000多萬元。基金會的健康發展有力地支持了教育、慈善、醫療、環保事業，為促進社會和諧做出了應有的貢獻。

13年探索，稅政支持公益組織發展

    今年1月1日開始實施的《中華人民共和國企業所得稅法》(以下簡稱《企業所得稅法》)規定，企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。而此前，這個比例是3%。從3%到12%，這不可不謂中國公益史上一個大踏步式的前進。

    中國改革開放以后，社會領域逐漸開放，非營利組織數量呈現逐年上升的趨勢，其法律地位和社會作用也越來越受到正面的認識和肯定。國家支持非營利組織發展的措施有多種，包括政府轉移職能、購買服務等，縱觀各國歷史，稅收支持政策是被經常使用的一種。

    北京大學非營利組織法研究中心副主任金錦萍將中國的稅收支持政策概括為漸進式的發展：即政府對非營利組織的認識越來越全面和充分，所提供的支持政策也就相應地越來越主動和積極。

    “八十年代初，開始有一些零零散散的規定。真正的法律實踐應該是《企業所得稅暫行條例》、《個人所得稅法》以及《公益事業捐贈法》。”金錦萍說。

    我國第一部明確規定企業捐贈享有稅收優惠政策的法律，是1994年1月1日起實施的《中華人民共和國企業所得稅暫行條例》，該法第六條第四款寫明，納稅人用于公益、救濟性的捐贈，在年度應納稅所得額3%以內的部分，準予扣除。

    隨后頒布的《企業所得稅暫行條例實施細則》，《中華人民共和國個人所得稅法》都有關于公益捐贈的相關條款。

    1999年9月1日開始實施的《中華人民共和國公益事業捐贈法》(以下簡稱《公益事業捐贈法》)第二十四條規定，公司和其他企業依照本法的規定捐贈財產用于公益事業，依照法律、行政法規的規定享受企業所得稅方面的優惠。第二十五條、二十六條分別規定了個人、國外向中國境內進行捐贈享有相關的稅收優惠。

    2008年1月1日正式實施的《企業所得稅法》第九條規定，企業發生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除，第二十六條第四款又規定，符合條件的非營利組織收入為免稅收入。
一般而言，對非營利組織的稅收優惠政策包含兩個層面。第一層面，是對組織本身收入能否免稅；第二層面，是對向公益組織捐贈的企業和個人就捐贈額是否享有免稅資格。

    如果說，《個人所得稅法》和《公益事業捐贈法》只涉及第二層面的稅收優惠，那么《企業所得稅法》則同時涉及兩個層面的稅收優惠。這三部法律及其實施細則構成了國家以稅收優惠政策調節手段支持公益事業的法律體系。

    “目前來看，我對中國支持非營利組織發展的稅政比較樂觀。從政策發展軌跡來看，政府正逐漸地從原來的遲疑到現在比較認可非營利組織的社會價值。制度在逐步走向完善，下一步是如何把政策落實和完善的問題。”金錦萍說。

千呼萬喚《慈善法》

    用千呼萬喚形容業界對《慈善法》出臺的態度，一點也不夸張。《慈善法》從起草開始到現在已經走過4年的歷程，做為慈善事業的主管部門，民政部成立了專門的法律起草小組，并于2005年正式啟動了《慈善法》的起草工作。在2006年“兩會”期間，《慈善法》被列入了國務院2006年的立法工作和2007年全國人大常委會的審議安排。2007年1月，民政部發布的《2006年中國民政事業發展統計公報》稱，《慈善法》草案已經起草完畢。

    今年8月，民政部副部長竇玉沛表示，《社會救助法》和《慈善法》都已列入了人大的立法規劃和國務院的立法計劃。前不久，民政部副部長竇玉沛做客中國政府網與網友交流時表示，最近公布的十一屆全國人大常委會立法規劃將慈善事業法作為一類立法項目，一類項目就是要提請本屆人大審議的項目。

為什么《慈善法》久久不能出臺呢？

    竇玉沛解析了為什么慈善立法沒有時間表，并稱將盡最大努力推動慈善立法。竇玉沛指出，制定一部法律，按照中國立法法規定，它有一套程序。民政部起草草案提交國務院審議，國務院認為成熟，再提交全國人大審議，有時候還要三讀通過，這些必經的程序是不能少的。

    對于《慈善法》遲遲不能出臺的原因，曾參與《慈善法》立法研討的中國社科院社會政策研究中心主任楊團表示，慈善立法無論是在立法宗旨、政策定位、管理體制等許多方面，都尚未成熟到形成共識的階段，有些問題甚至還沒有形成明確的立場、觀點和方法。“雖然草案已經完成了，但距離成為真正法律還有很長的路要走。”

    竇玉沛也表示，《慈善法》是一部比較復雜的法律，因為它涉及到既有物質層面的，又有精神層面的，還有道德層面的，既涉及到理論上的，實踐中的，還有法理上的問題。既要立足中國國情，還要借鑒國外先進國家的經驗。

    《慈善會》在研究過程中還有很多不同認識。比如慈善管轄的范圍，通常認為慈善可能就是扶危濟困、捐資助學，而現在慈善已經向著文化、科技、環保等更廣闊的領域延伸。所以這部慈善法到底管轄的范圍有多大，有不同看法。

    竇玉沛表示，所有這些問題都需要認真論證。“民政部也非常迫切需要這樣一部法律，所以將會盡最大努力去推動。”（■ 本報記者 宋 揚）