黨的十七大報告指出，必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，“改善民生，推進社會建設”，第一次作為單獨章節出現在黨代會的報告中，這預示著改革開放30年來，保障和改善民生已被提升到一個新的戰略高度。

■ 本報記者 于佳莉

    黨的十七大報告指出，必須在經濟發展的基礎上，更加注重社會建設，著力保障和改善民生，作為我國公益事業主要管理部門的民政部，在貫徹和落實十七大報告過程中，機構變革也更加貼近“民生”，通過把相同及相近職能進行整合，歸入一個部門管理，加強其他部門的配合協調，加強民生。社會救助司、社會福利和慈善事業促進司、國家民間組織管理局重組設立體現了這一點。
    2008年初，國務院辦公廳印發了《民政部主要職責內設機構和人員編制規定》，自此，民政部內部機構改革正式啟動。調整之后，民政部內設13個機構，其中，最令人關注的是原“社會福利和社會事務司”拆分成“社會福利和慈善事業促進司”和“社會事務司”，原“低保司”轉為“社會救助司”，原“民間組織管理局”增添了執法監察的權力。

慈善事業得到高度重視

    1978年，為適應社會需要，民政部內設辦公廳、農村社會救濟司、城市社會福利司、民政司等機構。
    隨著社會的發展，在新形勢下，民政部為充分發揮社會穩定機制作用，適應改革開放的需要，為社會主義現代化建設創造一個良好的社會環境，其職能也面臨著亟待加強的迫切性。為更好發展社會福利與社會保障事業，推進公共福利事業的社會化，1988年，進行了機構改革，其中把農村社會救濟司調整為救災救濟司。這次改革，不僅使機構的設置更加合理，力量得到一定的加強，而且為進一步發揮民政工作的作用創造了條件。
    隨著慈善事業的迅速發展，慈善事業作為社會保障體系的補充，已引起政府的高度重視。2008年初，救災救濟司首次設立慈善處，這是中國政府在慈善事業發展管理上一次新的探索，此后，慈善處升格到社會福利和慈善事業促進司，也預示著慈善事業作為社會保障體系的重要補充，已經上升到了政府層面。
    社會福利和慈善事業促進司主要職責包括擬定社會福利事業發展規劃、政策和標準；擬訂老年人、孤兒和殘疾人等特殊群體權益保護政策；擬訂社會福利機構管理辦法和福利彩票發行管理辦法等。
    黨的十七大報告指出，要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。社會福利和慈善事業促進司的成立在很大程度上呼應了十七大重視慈善事業的號召。
    北京大學社會學系夏學鑾教授表示，社會福利和慈善事業促進司的設立，把政府福利和民間慈善結合起來，在當前我國福利和慈善水平都不是很高的情況下或許是一個創舉，能夠起到相互影響、相互促進的效果。

國家民間組織管理局首次擁有監察權

    1978年改革開放后,中國在鄧小平領導下發生了根本性的巨變。改革開放的重要后果之一，就是使公民社會賴以存在和發展的經濟、政治、法律和文化環境發生了根本變遷，在中國歷史上第一次大規模地催生了民間組織。
    為了適應民間組織劇增的需要，國務院于1989年頒布了《社會團體登記管理條例》，1998年10月國務院在對此進行較大修訂后又頒布了新的《社會團體登記管理條例》，同時還第一次頒布了《民辦非企業單位管理條例》。由于中國至今尚無關于民間組織的正式立法，所以上述兩個條例是目前關于社會團體的最重要的法規。這兩個條例確立了目前中國政府管理民間組織的基本框架，它們正式改變了原來的民間組織行政管理體制，改為民政部門和黨政主管部門的雙重領導體制，其中民政部門主管登記，黨政主管部門負責日常管理。這種體制就是目前的“分級登記、雙重管理”的模式。
    隨著民間組織數量不斷增加逐步走向成熟，“雙重管理”在某種程度上存在著管理的“漏洞”。2007年初，民間組織管理局升格為國家民間組織管理局，這是從1998年，社團和民辦非企業單位管理司更名為民間組織管理局后的第一次大的調整。
    民間組織管理局的一位官員表示，“機構升格意味著獨立性增強，權威性增強，便于今后更好地開展民間組織管理工作。”
    隨后，國家民間組織管理局從職能上首次擁有了監察權。清華大學公共管理學院王名教授表示，這次民間組織管理局的改名不是簡單的名稱上的改變。從職能上看，更加強調“執法”和“監察”。

強化社會救助職能

     2006年11月23日，第十二次全國民政會議在北京舉行。中共中央政治局常委、國務院總理溫家寶會見與會代表并講話強調，民政工作關乎千家萬戶，關乎億萬群眾。
    溫家寶強調，當前和今后一個時期民政工作的主要任務之一是搞好困難救助。幫助農村的五保戶和低收入群體，城市的低保戶和失業人員，特別要關心失去生活能力的殘疾人。
    低保、社會救助一直是社會各界關注的問題。
    在民政部變革中，很多部門的職能進行了調整、轉移，而社會救助是唯一強化的職能。社會救助司的主要職責包括擬定社會救助規劃、政策和標準，健全城鄉社會救助體系；組織城鄉居民最低生活保障、醫療救助、臨時救助工作；擬訂五保社會救濟政策等。
    社會救助司的前身是“低保司”，之前“低保司”的工作圍繞居民最低生活保障開展。而新成立的社會救助司工作不但包括城鄉居民最低生活保障，擬定“五保戶”的社會救濟政策，也包括健全城鄉社會救助體系等職責，其保障的范圍、程度、規模無疑都得到了拓展。
社會救助司的設立體現了民政部加強社會救助職能，統籌城鄉社會救助體系建設的職能，加強民生、注重民生的新思路。

■大事記
●1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議通過決議，設立中華人民共和國民政部。5月，民政部正式成立。
●1978年，農村社會救濟司成立。
●1988年，農村社會救濟司調整為救災救濟司。
●1997年5月，社團管理司更名為社會團體和民辦非企業單位管理司。
●1998年，社團和民辦非企業單位管理司更名為民間組織管理局。
●1999年12月2日，民政部成立民間組織服務中心。
●2007年初，民間組織管理局升格為國家民間組織管理局。隨后，國家民間組織管理局從職能上首次擁有了監察權。
●2008年初，救災救濟司首次設立慈善處。之后，慈善處升格為社會福利和慈善事業促進司。
●2008年9月，以福利彩票、慈善和社會捐助、老年人和殘疾人福利以及兒童福利四方面工作為主要業務的民政部社會福利和慈善事業促進司正式成立。

■數據
    2007年底，全國共有1064.3萬戶、2272.1萬城市居民得到了最低生活保障。全年各級財政共支出低保資金277.4億元，比上年增長23.7％。得到最低生活保障人員中：在職人員93.9萬人，占總人數的4.1％。
    2007年全國城市最低生活保障月人均保障水平102.7元，比上年提高22.8％；全國城市居民最低生活保障平均標準182.4元，比上年提高7.5％。
    農村最低生活保障制度在全國范圍內普遍建立。截至2007年底，已有3566.3萬人（1608.5萬戶）得到了農村最低生活保障，比上年同期增加1973.2萬人，增長了123.9％，全年共發放農村最低生活保障資金109.1億元，比上年增長150.8％，人均補差38.8元/月，比上年同期提高4.3元，增長12.5%。
    截至2007年底，全國共建立經常性社會捐助工作站、點和慈善超市3.6萬個（其中：慈善超市5312個），基本形成覆蓋全國城市的社會捐助網。全年共接收社會捐款共計132.8億元，其中民政部門50.9億元，慈善會41.4億元，各類在民政部門登記的基金會40.5億元，比上年增長59.8％。捐贈物資折款15.6億元，接收捐贈衣被8756.8萬件，其中：棉衣被2707.4萬件。間接接收其他部門轉入的社會捐款1.6億元，衣被2830.4萬件，其中：棉衣被445.8萬件，捐贈物資折款9875.1萬元。使3069.7萬人（次）困難群眾受益。

■點評
加強民生為本
    民政部機構改革，是對民政范圍內整體相關職責盡可能進行整合。
    從民政部司局數量增加來看，凸顯的一個理念就是在傳統民政工作的基礎上，進一步加強民生為本、社會建設和慈善事業，構建和諧社會。這一點和十七大以來總的指導思想是一致的。
（北京大學法學院非營利組織法研究中心常務副主任 陳金羅）

機構變革體現民政特點
    民政部內部機構調整是一種規范的組織與制度行為。調整體現了民政部的自身特點，反映了它所處理事務的變化。每次調整實際上也是一種政革，凸現了民政部與時俱進、銳意進取、實事求是、功能需要的價值理念。體現了“法治、民本、福利、慈善、社會”這些新的民政思路。
    另外，對貧困人口，由“保障”到“救助”，對社會組織，由“管理”到“監察”，這些細微的變化都體現出民政部依法執政、民主執政和科學執政的態度和對自己權力局限深刻反省的精神。
（北京大學社會學系教授 夏學鑾）