2017年9月11日，第二十二屆國際檢察官聯合會年會暨會員代表大會在北京開幕。習近平總書記致信祝賀，指出‘檢察官作為公共利益的代表，肩負著重要責任’。

    就在會議開幕兩個多月前，十二屆全國人大常委會修改民事訴訟法和行政訴訟法，正式確立檢察機關提起公益訴訟制度。2017年7月1日，檢察公益訴訟制度全面推開。

    截至目前，全國檢察機關共立案公益訴訟案件67萬余件，在多個領域不斷拓展，取得積極法治效果和良好社會效果；深化國際合作，促進交流互鑒，國際‘朋友圈’越來越大……5年來，中國檢察公益訴訟摸著石頭過河，正在發揮國家利益和社會公共利益‘看護人’的重要角色。

    積極穩妥拓展新領域

    “上下忙碌整一年，水碧魚美心欣然。”“萬峰湖案”臨近尾聲，最高檢第八檢察廳主辦檢察官劉家璞在工作日志里寫下這句話。對最高檢直接立案辦理的公益訴訟第一案，他至今記憶猶新。

    萬峰湖是中國五大淡水湖之一，地處黔、桂、滇三省(區)結合部，是珠三角經濟區的重要水源，其水質狀況直接關系沿岸數十萬人民的生產生活。

    長期以來，非法網箱養殖及非法捕魚等問題突出，致使萬峰湖流域生態環境受損嚴重。中央環保督察組曾兩次指出問題，但一直未能徹底解決。

    “萬峰湖治理難，難在跨行政區劃。三地治理主體分散、步調不一、力度不同，很難形成合力。”劉家璞說。初步調查后，2019年12月，最高檢決定直接啟動公益訴訟檢察立案程序，成立由張雪樵副檢察長擔任組長的專案組，劉家璞是專案組一員。

    摸排線索、調查取證、制發檢察建議……專案組成立后，案件辦理有條不紊推進。“我們這次實現了三地聯動、四級檢察機關一體化辦案。僅靠一地或某個層級的檢察機關，都無法破解難題。”劉家璞說。

    在各方努力下，萬峰湖治理取得明顯成效。今日的萬峰湖，碧波蕩漾、鳥飛魚躍，景色如畫。

    在傳統觀念中，檢察官往往站在法庭上指控犯罪，為何在“萬峰湖案”中，卻化身生態環境的“守護人”？

    100多年前，《美國經濟評論》雜志首次提出“公地治理”難題：公共資源誰都能利用，但當公共資源被濫用或破壞時，常常沒有明確主體主張權益并進行救濟。“通過了解‘公地治理’難題，人們更容易理解公益訴訟緣何產生。”最高檢第八檢察廳廳長胡衛列說，當公共利益受到侵害，沒有適格主體提起訴訟，缺乏有效救濟渠道或現有救濟渠道失靈時，公益訴訟可以起到激活或補足制度機制不足的作用。

    胡衛列介紹，從上世紀90年代末開始，多地檢察機關圍繞環境污染、食品安全和消費者權益等領域“試水”公益訴訟，但檢察公益訴訟真正制度化的起點，是黨的十八屆四中全會。

    從頂層設計、試點先行，到立法保障、全面推行，檢察公益訴訟前進的每一步，走在“無人區”，步伐卻很穩健。

    江蘇蘇州的消防員劉磊在營救跳河輕生群眾時不幸犧牲，應急管理部批準其為烈士。然而，劉磊老家湖南石門的唐某成卻在微信群公然發表侮辱性言論，侵害了劉磊烈士的名譽，造成較惡劣的社會影響。當地檢察機關發現后，向法院提起公益訴訟，有力捍衛了英烈名譽榮譽。

    在英烈保護領域的實踐是檢察公益訴訟拓展新領域的縮影。5年來，未成年人保護法、安全生產法、軍人地位和權益保障法、個人信息保護法、反壟斷法等多部法律增加檢察公益訴訟條款。各地紛紛作出有益嘗試，全國已有26個省級人大常委會出臺加強公益訴訟檢察工作的專項決定。

    “邊探索邊總結，待條件成熟再推動公益訴訟專門立法。”胡衛列表示，我們將繼續秉持積極穩妥的原則，既要確保公共利益受侵害時不缺席，也要把握好公益訴訟履職邊界。

    訴前實現維護公益目的

    “檢察機關提起公益訴訟是訴訟還是法律監督？”

    2019年11月22日，全國政協召開以“協同推進公益訴訟檢察工作”為主題的雙周協商座談會，一位全國政協委員問道。

    面對提問，最高檢黨組書記、檢察長張軍回答：“公益訴訟檢察工作就是以訴的形式履行法律監督的本職。”半年后，2020年全國兩會期間，張軍向大會報告最高人民檢察院工作時，提出“堅持把訴前實現維護公益目的作為最佳司法狀態”。由此可見，維護公共利益，不一定靠“訴”解決。

    檢察公益訴訟包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。其中，行政公益訴訟案件占比90%以上。在民事公益訴訟中，有訴前公告程序。公告期內，一旦適格主體起訴，檢察機關便不再提起訴訟。

    “行政公益訴訟，只有檢察機關能起訴，但需先向行政機關發出檢察建議。這種訴前檢察建議，具有鮮明的中國特色。”胡衛列指出，它體現了檢察權對行政權的尊重，督促行政機關積極履職、自我糾錯。同時，也有助于節約司法資源，提升監督效率。

    5年來，全國檢察機關共制發訴前檢察建議52萬余件，行政機關回復整改率持續提升，2021年達99.5%。可以說，絕大多數行政公益訴訟案件在訴前得到解決。

    如果行政機關不配合咋辦？某地一違法堆放建筑垃圾場所占地120余畝，渣土堆高近10米，存續近10年。2015年，涉案地塊劃入城區范圍。當地檢察院向城管執法局發出檢察建議，督促其依法履行職責。但該局認為，渣土堆形成時該地塊尚未劃入城區，不屬于其監管職責。檢察機關認為“新官要理舊賬”，于是提起行政公益訴訟。最終，法院支持了檢察機關的起訴意見。

    “檢察機關追求在訴前實現公益保護目的，但不意味不用訴訟手段。對經督促仍不履行職責、不整改的現象，我們敢于亮劍，堅決提起訴訟，并把訴訟作為公開的法治課堂。”胡衛列說。

    劉家璞坦言，一開始，確實有些行政機關對檢察公益訴訟有抵觸情緒。可隨著制度推進，很多行政機關開始主動與檢察機關聯系，共同解決“老大難”。湖北黃石磁湖風景區內，一居民擅自搭建房屋，向湖中直排污水，還在湖中圍欄投肥養殖，破壞磁湖生態環境。由于涉及職能部門較多，該問題10余年未能解決。有了檢察公益訴訟，市國土資源局主動上門請求監督。當地檢察院隨即向5家行政機關發出檢察建議，督促聯合執法，多年“頑癥”終獲解決。

    談到檢察公益訴訟，一位行政機關負責人感慨說，它是以司法手段保護公益、促進國家治理的一項重要制度安排，是推進依法行政的良藥。

    “推進檢察公益訴訟制度發展完善，離不開各方的參與支持。”胡衛列說，一方面包括與相關職能部門、社會組織的協調配合，另一方面，還要積極推廣訴前圓桌會議、聽證、公開宣告等方式，不斷提升公眾參與度和認可度。

    講好中國法治故事

    “中國正在把生態文明落到實處，探索的氣候變化檢察公益訴訟更是鼓舞人心，這樣的決心值得所有國家學習。”世界自然保護聯盟環境法委員會主席、巴西高等司法法院大法官安東尼奧·本杰明說。

    這一幕發生在2021年9月召開的第七屆世界自然保護大會。本屆大會上，最高檢副檢察長張雪樵受邀在北京線上出席“環境守法與執法挑戰”分論壇并致開幕辭。這是中國檢察機關首次參加世界自然保護大會并發言。

    早在實施之初，中國這一公益訴訟模式便引起國際社會關注。聯合國前副秘書長埃里克·索爾海姆來中國考察環境保護時，對檢察公益訴訟給予高度評價。最高檢設立第八檢察廳專門負責公益訴訟檢察之際，巴西聯邦副檢察長拉克爾·道奇對此表示祝賀，認為中國檢察機關已走在前列。

    毋庸置疑，“檢察公益訴訟”是中外司法交流高頻詞，已成為講好中國法治故事的亮眼名片。去年12月，在最高檢與歐洲環保協會共同舉辦的“生物多樣性保護暨預防性檢察公益訴訟研討會”上，多國法官、檢察官、專家學者稱贊此舉是中國在生物多樣性保護領域的成功實踐。

    對中華鱘自然保護區的保護就是一個例子。長江湖北宜昌中華鱘自然保護區是中華鱘重要的產卵場，但核心區內不少居民使用釣鉤網具等非法捕魚，附近約一公里長江堤岸被改為菜地，建設違規構筑物，嚴重影響中華鱘繁衍生息。

    “我們了解相關線索后，逐級交辦，由湖北宜昌西陵區人民檢察院辦理。”劉家璞介紹，在向多家行政機關發出檢察建議后，一次綜合整治拉開帷幕，污染情形逐步改善。為建立保護長效機制，當地政府發布通告，明確對長江湖北宜昌中華鱘自然保護區范圍實行永久禁捕。

    “以前有可能側重保護野生動物本身，如今我們同樣重視對動物棲息地的保護。”劉家璞說，這反映出中國檢察官在生物多樣性保護理念上的變化與進步。

    相較國外，中國公益訴訟有啥不同？英國環境署首席環境檢察官安妮·布魯斯南表示，在英國，只有個人和社會組織可以提起公益訴訟，但面臨訴訟資源等方面的困難，通過中國檢察公益訴訟的實踐，看到了由檢察官提起公益訴訟的優勢。

    除了生態環境，中國檢察機關還積極探索無障礙環境建設等領域的公益訴訟，保護弱勢群體合法權益。

    “檢察公益訴訟在生態環境保護、人權保護等領域具有獨特功能與價值，正在展示出越來越旺盛的生命力。”胡衛列說。

    （據人民網）