■ 本報記者 張明敏

    3月31日，由財政部、國務院發展研究中心與世界銀行聯合開展研究的《中國減貧四十年：驅動力量、借鑒意義和未來政策方向》（以下簡稱《報告》）在京發布。該研究報告分析了過去40年中國減貧的主要驅動力量，總結了中國減貧經驗對其他發展中國家的借鑒意義，并對中國的未來政策方向提出了建議。

    貧困人口減少約8億

    過去四十年來，按照世界銀行每人每天1.9美元的絕對貧困標準，中國貧困人口減少了大約8億，占同期全球減貧人數的75%。2021年，中國宣布現行貧困標準下農村貧困人口全部脫貧，歷史性地解決了絕對貧困問題，全面建成了小康社會。無論以世界銀行標準還是中國現行貧困標準衡量，中國減貧速度和規模均前所未有。雖然消除了絕對貧困，但仍然有一定數量人口的收入低于中等偏上收入國家普遍采用的貧困標準。為此，中國確立了到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”的新目標。

    雖然中國尚未制定具體的指標，但毫無疑問，未來共同富裕政策將聚焦于這一群體。 

    《報告》聚焦中國過去四十多年幫助近8億人口擺脫貧困的驅動力量及其借鑒意義，并對中國未來政策走向提出建議。

    《報告》認為，中國解決絕對貧困問題的兩大支柱是基礎廣泛的經濟改革發展和政府主導的扶貧戰略與政策。其中，基礎廣泛的經濟改革發展為貧困人口提供了新的機會并提高了收入。政府主導的扶貧戰略和政策是政府認識到需要對貧困地區和貧困人口進行有針對性的支持后，最開始瞄準因地理環境導致缺乏發展機會的地區，之后轉向瞄準貧困人口的精準扶貧戰略。精準扶貧戰略在解決“最后一公里”問題方面發揮了積極作用。此外，有效治理是中國減貧成功的基礎，政府的可信承諾、政府內部協調以及與非政府部門的合作為實現減貧目標提供了支撐。

    貧困人口年遞減1900萬

    《報告》指出，過去四十年，中國經濟增長以及減貧的速度與規模都是前所未有的。以2010年國家貧困標準計算，1978-2019年，農村貧困發生率從97.5%下降到0.6%，農村貧困人口從7.7億下降到550萬，減少近7.65億。換句話說，在過去四十年里，中國平均每年減少近1900萬貧困人口（貧困發生率平均每年降低2.4個百分點）。根據世界銀行每人每天1.90美元的貧困標準衡量，中國貧困發生率從1981年的88.1%下降到2018年的0.3%，大約8億人口脫貧。如果使用中等偏下收入國家和中等偏上收入國家普遍使用的更高貧困標準計算，中國的貧困發生率也呈現快速持續下降的趨勢——雖然慢于2010年國家貧困標準下的減貧速度。2021年2月25日，中國政府宣布實現了“消除農村絕對貧困”的目標。

    平均壽命接近77歲

    《報告》指出，改革開放四十多年來，中國的各項福利指標改善明顯。改革開放初期，中國人口平均預期壽命為66歲，遠超其他發展中國家，處于有利的發展起點。在此后的四十多年里，人民健康水平持續提升，2019年中國人口平均壽命接77歲，嬰兒死亡率從1978年的52‰下降到2019年的6.8‰。

    初中教育人群比例翻番

    《報告》指出，早在1978年前，中國教育事業發展水平就已高于同類型國家。改革開放后，隨著基礎教育和中等教育逐步普及，中國教育水平進一步提高。到2010年，中等教育入學率已達到88%。雖然中國當時人均國內生產總值水平遠低于巴西和南非等中等偏上收入國家，但中等教育入學率指標與這些國家的差距不大。1982-2010年，完成初中教育的成年人比例從22.8%增長到65.3%，提高近兩倍。

    總體來看，過去四十多年不斷提高的人類發展指數排名體現了中國在收入、健康和教育等方面的大幅改善。中國人類發展指數排名的排名從1990年的第106名（共144個國家）提升到2019年的第85名（共189個國家），與其他大型發展中國家的差距不斷縮小。在過去四十多年里多維（非貨幣）貧困也有所改善，中國多維貧困人口比例從2002年的12.5%下降到2014年的3.9%。中國消除絕對貧困具有重要的世界意義。

    中國的減貧成就不僅幫助世界實現了千年發展目標，還提前十年實現了聯合國第一個可持續發展目標——消除極端貧困。1981-2017年，按照世界銀行每人每天1.9美元貧困標準，全世界平均每年減少近3400萬貧困人口，其中2400萬來自中國的貢獻，中國減貧人數占全球擺脫極端貧困總人數的四分之三。整體上看，中國的減貧進程始終領先于世界其他國家。

    減貧史是經濟社會發展史

    《報告》稱，自1978年改革開放以來，中國保持了數十年的經濟快速增長，這部分得益于有利的初始條件，包括受過良好教育的健康人口、低生育率、高儲蓄率和公平的土地分配制度，同時，改革開放政策發揮了不可替代的作用。中國與一些其他曾經實現過快速發展的經濟體，特別是東亞地區經濟體具備共同特征。中國改革開放政策的主要內容包括注重教育、實施外向型發展、重視基礎設施投資、保持宏觀經濟穩定、實施與比較優勢一致的結構性政策體系，以及支持市場競爭等，這些政策既有其特殊性，也與其他高速增長的經濟體有共同之處。中國1980年以來的減貧速度在一定程度上反映了中國的經濟追趕過程。 

    中國經濟快速增長伴隨著基礎廣泛的經濟改革發展。

    中國的改革發軔于貧困人口相對集中的農業部門。得益于引入市場激勵機制，貧困人口生產率提高。低技能要求的勞動密集型產業為農業剩余勞動力提供了轉移就業機會。城鎮化進程有助于農民工利用城市新機會，其向農村家庭的轉移支付又提高了留在農村家庭的收入。由政府投資的基礎設施改善了農村地區的生產生活條件，實現了農村、城市和出口市場的互聯互通。這些領域的改革是漸進的，有利于企業和勞動者逐步調整并適應改革。 

    當貧困發生率低于10%以后，精準扶貧戰略和社會保障體系開始發揮更重要的作用。2013年起實施的精準扶貧戰略覆蓋了從貧困識別到貧困退出的整個過程，對于幫扶誰、誰來扶、怎么扶、如何退以及防止返貧的各個環節做出部署。這一戰略獲得全政府、全社會的支持，有效解決了“最后一公里”的問題，對于消除絕對貧困意義重大。 

    減貧成功得益于有效治理

    《報告》稱，和其他東亞國家一樣，中國擁有一個有能力、高效率的政府。中國政府對減貧目標做出可信承諾，并在政策執行過程中推動各層級政府和不同部門間的協調，積極動員非政府部門利益相關者之間達成合作。中國根據國情制定了相應的政策。廣闊國土面積要求中央政府在政策實施中進行分權，地方性政策試驗空間很大，地方政府之間競爭程度也很高。為了保持政策一致性，各級政府對政策試點開展了嚴格的監督和問責，同時對官員進行了強有力的行政激勵。

    消除絕對貧困并不是中國減貧事業的終極目標，未來政策重點需要轉向縮小優質公共服務等方面的差距、解決長期存在的收入不平等和經濟機會不平等、減少低收入群體因經濟向綠色化、城鎮化、服務業驅動轉型而面臨的風險。作為實現到2035年“全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展”政策框架的一部分，需要進一步調整國家低收入標準，以適應不斷提高的國民收入水平。低收入人口幫扶措施需要與社會保障體系進一步深度融合，為低收入群體提供支持，降低少數群體獲益過多的風險。這些政策取向已經反映在2021年政府工作報告中，具體的行動計劃將在“十四五”期間制定并實施。 

    減貧進程領先世界

    值得注意的是，《報告》提出了在總結回顧中國減貧經驗領域需要進一步研究的問題。首先，關于中國扶貧戰略和政策究竟在多大程度上促進了貧困地區發展，以及減貧和增長之間關系等問題需要進一步分析，這與其他中等收入國家貧困地區的發展息息相關。第二，關于中國將地方性政策試點試驗與強有力的績效激勵制度相結合的經驗對于其他國家有何啟示需要進一步分析，這將有助于理解分權模式和有效提供公共服務之間的關系。第三，關于中國精準扶貧經驗、具體的政策干預效果及政策間相互作用需要進一步分析，這對于理解政策效果、效率和可持續性意義重大。

    廣義上講，分析政策干預的成本及收益有助于理解“算大賬”的含義。這對于解釋基礎設施投資對減貧的影響，戶籍制度和中國的城鎮化等相關政策十分重要。在以上這些研究領域，應該鼓勵國內外的研究者、政策界和學術界人士開展廣泛交流，在更大范圍內提供高水平實證研究所需要的數據。這些努力將有助于中國的減貧成就在世界范圍內得到應有的關注和理解。