11月7日是個周日，任克義一直忙到將近晚上10點。作為山西省運城市稷山縣藍天救援隊隊長，他帶隊員們走訪了荊平村19個家庭，給孩子分發過冬衣物和文具。與統一發放的救災物資不同，這些衣服是孩子們自己挑選的。

    10月2日夜間至6日，山西大部分地區出現極端強降水天氣，洪澇災害引發關注。而稷山縣的雨從8月下旬就開始了，這個縣城毗鄰汾河，降雨時大時小，最終導致汾河堤壩被洪水沖垮。搶險救災熱搜過后，災后重建工作還在持續。

    這批過冬衣物由伙伴機構籌款支持，來自河南鄭州的韓青團隊協調屬地合作伙伴共同發放。韓青團隊在多次重大災情中都組織了物資募捐，在這方面頗有經驗，但他并沒有登記成為公益組織，而是每次視情況掛靠在其他的注冊機構中，作為其中一個項目。“主要是為了保持靈活性，如果我在鄭州某個區正式注冊，原則上我只能在該地提供服務，但救災本身是一個跨區域的工作。”他說。

    這些“煩惱”等待著推進。全國人大常委會慈善法執法檢查報告也以相當篇幅，闡述了慈善法在救助自然災害等突發事件中面臨的挑戰，呼吁修訂解決其中的突出問題。

    政策支持需進一步落實

    藍天救援隊是出現在很多救災現場的醒目身影，在全國有近800支有品牌授權的救援隊，知名度很高，但最近他們也面臨一些與韓青類似的尷尬。

    10月14日，北京市民政局官網發布行政處罰公示，藍天救援隊的創始隊北京隊被處以警告、責令限期停止活動六個月并罰款二萬元的處罰。原因是其存在違規設立分支機構的行為，違反了《民辦非企業單位登記管理暫行條例》第十三條的規定。同時存在不具有公開募捐資格開展公開募捐的行為，違反慈善法第二十六條規定。

    北京藍天救援隊總指揮張勇此前接受媒體采訪時解釋，民政局的行政處罰認定北京藍天救援隊設立了7支地區救援隊及一個皮卡機動隊，屬于違規設立分支機構的行為，“北京這么大，我們開展服務得有各個組，這么多年約定俗成以行政區劃來稱呼，比如在豐臺的行動組就叫豐臺藍天救援隊，我以前從來都沒考慮過這個問題”。而原則上，這些行動組應當在豐臺等各個區分別登記。

    2008年被稱為“中國志愿服務元年”，汶川地震后慈善組織呈現井噴式發展。在《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和公益事業捐贈法等實施經驗基礎上，2016年慈善法出臺。

    “慈善法醞釀時間近10年，歷程較為曲折，爭議一直不斷。一個核心爭議是究竟采取監管規制還是鼓勵發展的思路。”上海交通大學中國公益事業發展研究院院長徐家良參與了慈善法草案專家意見稿的起草，他回憶，“比較大的爭議還有兩個，一是慈善屬于社會做的，還是屬于政府做的，如果政府也要做，做多少。二是慈善由專業機構來做，還是各個主體自己來做。”最后基本達成的一致意見是，要在促進鼓勵的基礎上進行監管，政府仍保留一部分慈善事務，大部分由社會來做，也明確了由慈善組織作為專業機構和專業人員來做，同時不排除其他主體參與。

    在今年全國人大常委會啟動法律修訂后，數次專家研討會呈現的共識是，慈善法的效能還需進一步激發。“公眾參與仍然沒有得到徹底釋放，國內的整體捐贈規模沒有顯著提升，與國內生產總值的增長不成比例，慈善組織認定積極性不高。”徐家良說。

    他感到有一些條款需要與時俱進，“比如慈善法規定，年度管理費用不得超過當年總支出的10%。對于大量小機構來說，一年的經費可能不到100萬元，那么員工的費用就只有10萬元，連一個全職員工都雇不來。”

    此外，已經出臺的一系列激勵優惠政策需進一步落實。北京師范大學中國公益研究院院長助理兼慈善研究中心主任黃浠鳴舉例，慈善法立法的目標之一是破除雙管理體制，促進慈善組織在民政部門直接登記，也就是不再需要有業務主管部門。但實踐中，慈善組織的三類基本形式基金會、社會團體和社會服務機構，現階段登記、設立還是需要依托《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》進行管理，仍需業務主管部門。

    這三大條例中，制定相對較晚的《基金會管理條例》也已施行17年，很多規定適應不了現在的需求，但是慈善法出臺之后三大條例并未修訂出臺，因此需要新的社會組織管理條例等配套文件，落實慈善組織應獲得的制度保障。

    完善應急狀態協調機制

    每遇重大災情，社會力量都會被極大激活，公益事業承載著社會期待，重要性愈加凸顯。

    “慈善法更多關注了常態下的慈善行為，但對于應急狀態只有原則性規定，政府部門如何建立協調機制，如何去動員社會力量參與，在執行層面還缺少具體規范。”黃浠鳴認為，要在應急狀態下做得好，必須在常態時形成社會力量參與的制度性安排。

    這種合力往往是救災中容易缺乏的：政府部門與慈善力量應急協調機制不足，社會組織之間溝通不夠充分，由此形成的信息壁壘影響著救援效率。“比如在為某省募捐時，剛開始我們花了很多時間去核實網上流傳的求助信息，有的求助人可能一天會收到很多不同組織的核實電話。”韓青說，首先要弄清楚一個地方到底需要什么物資，而且還要不斷更新，不同階段所需物資是不一樣的。如果有的地方救援人員和物資扎堆，有的地方長時間無人抵達，會造成巨大的物資和人力浪費。

    各方呼吁，應將社會力量納入各類應急預案。此次稷山藍天救援隊在救災過程中，與當地應急部門形成了響應報備、領受任務機制。但在其他救災現場，這并非常態。

    社會力量還應有更大發揮空間。“捐贈物資如果只由紅十字會或者慈善總會等統一接收、統一分配，雖然便于管理、掌握信息，但透明度不夠高，分發效率也比較低。”不少參與了救援救災的一線工作人員表示，基層在分配任務時還會面臨一些實際問題，比如一個村子接到的物資不夠覆蓋全村，誰先發誰后發都不合適，有時就會暫不發放。

    協作問題也引起了業內的重視。據南都基金會秘書長彭艷妮介紹，2013年雅安地震后，中國扶貧基金會、南都基金會等共同發起“基金會救災協調會”平臺，促進政府救災計劃與基金會救災行動的融合互補，促進基金會之間互通信息。2020年新冠肺炎疫情嚴重時，依托于該平臺，一些長期關注應急領域的社會組織也加入進來，形成了更大的協作網絡。

    加強慈善組織支持機制建設

    2018年，中國應急管理體制重構，在整合多個部門和機構的職責后，國家應急管理部掛牌成立，應急管理體系和能力大步邁向現代化。社會應急救援力量的輔助定位更加明確，但目前專業的救援組織，尤其是有救災搶險能力的組織數量不足。它們需要被納入完整的救援體系中，得到專業訓練，并找到穩定資金來源。

    應急救援是非常依賴專業能力的領域，日常需要大量的技能訓練。任小倫是河南鄭州金水區藍天救援隊隊長，先后參加了河南、山西洪災救援。他介紹，有的隊員要會操作救生艇，有的要會使用聲納系統進行水下探測，同時整個隊伍要經過體能考核，具有急救員資格、無線電執照等。除了掌握專業技能，還要服務足夠時長。而目前國內一些社會救援力量得不到有效訓練，在救災現場出現了救援隊本身還需要救援的情形。

    為了提高隊伍的專業性，以稷山縣藍天救援隊為例，當地應急部門、藍天救援隊等組織了一些培訓，但是費用需要自理，因此資金問題成為隊員流失的最大原因。

    任小倫坦言，他們的救生艇是隊員自己籌款買的。平時參與救援的食宿、路費也都是自理。而稷山縣藍天救援隊還沒有救生艇等設備，需要時只能請鄰縣的救援隊幫忙。

    彭艷妮指出，目前資助型基金會數量極少，其他類型的社會組織往往要從其他渠道籌款。除了自籌，部分資金還來源于政府購買服務以及企業或個人捐贈。

    目前在災害較為頻發的四川成都，當地防震減災局為四川藍天救援隊提供了可涵蓋人員保險、訓練經費以及行政成本的費用，但這種作法并不普遍。全國人大常委會慈善法執法檢查報告也指出，政府通過購買服務支持慈善組織的機制還有待進一步完善。

    彭艷妮與黃浠鳴都提到了社會意識。災害發生時，會收到大量捐款，但這些都是賑災專款。黃浠鳴感慨，救援力量不可能是災害出現的時候就能自然出現的，前期的預防和應急準備、監測和預警，后期的災后重建，沒有那么多目光關注，投入的力量也不夠。在應急狀態下，大家覺得需要平臺建設、隊伍建設，但建設是長期性的。

    （據《光明日報》）