當污染與安全的威脅來自河的上游、湖的對岸、鐵路的兩側，分屬于不同的行政區劃，怎么辦？地理生態系統往往模糊了行政區劃的邊界，給生態環境系統的保護、治理與追責帶來障礙。這個問題，在過去幾年間困擾過無數的公益訴訟檢察官。

    習近平總書記在西藏考察時強調：“要堅持保護優先，堅持山水林田湖草沙冰一體化保護和系統治理，加強重要江河流域生態環境保護和修復，統籌水資源合理開發利用和保護，守護好這里的生靈草木、萬水千山。”

    全國檢察機關落實習近平法治思想，堅持生態系統一體化保護和系統治理，探索了機制。

    生長的島嶼和潛伏的危機

    2019年初，開頭的那個問題就困擾著上海市崇明區檢察院公益訴訟檢察官俞歡。彼時有舉報信稱，崇明島東風西沙水源地存在著嚴重的生態安全威脅。

    “威脅”來自鄰省。原來，早在2017年12月，江蘇省海門市（注：現已經更名為南通市海門區）交通局向海門市江山公司發放了港口經營許可，由該公司負責海門水上臨時過駁區經營管理。江山公司在距崇明島東風西沙水庫不足10公里的上海市白茆沙北水道兩側從事砂石過駁作業，作業區共有浮吊40多臺，作業船只長期在30至40艘，高峰時段有近百艘，船舶可能發生違章停泊、擱淺、不按規定處理生活垃圾、海輪違法過駁等情形，對東風西沙水源地存在污染風險。

    然而，“問題在水里，根源在陸上。”崇明島有著十分特殊的地理位置和行政區劃，崇明本島的大部分區域歸屬于上海；而原來歸于海門的海永鎮和江蘇省啟東市的啟隆鎮，近年來由于泥沙淤積已與崇明本島連在一起，形成了獨特的“一島兩省三地”。

    正是這種特殊造成俞歡的困擾：海門過駁區水域在海事區劃上歸江蘇海事局管轄，而東風西沙水源地則歸屬于上海市崇明區，崇明區檢察院對這起案件有管轄權嗎？

    考慮到該案原則上應由海門市檢察院管轄，但由于主要受害地在崇明，關乎崇明近70萬老百姓的飲用水安全，崇明具有更強的解決問題的迫切性。2020年1月14日，最高檢將該案跨省指定至崇明區檢察院管轄。

    跨省域公益訴訟既要考慮前期啟動階段要排除地方干擾的因素，又要考慮后期具體修復得依靠地方推動落實的問題。為此，崇明區檢察院在辦理該案過程中，與海門市檢察機關密切配合。兩院3次赴海門市交通局、江山公司等單位調查核實過駁區設立許可、推進措施等情況，召開了兩次磋商會議，最終會簽了檢察公益訴訟訴前磋商備忘錄。

    該案在最高檢第八檢察廳指導下，在江蘇省檢察院支持下，成為滬蘇合作成功辦理的首例涉長江經濟帶跨省域行政公益訴訟案件。

    截至2020年6月，海門市交通局依法注銷到期的且不再受理新的浮吊作業船只港口經營許可，江山公司也終止了過駁作業，實現了海門水上臨時過駁區取締目標。

    為什么要跨區域？

    “跨行政區劃公益訴訟檢察協作，是近年來最高檢指導推進破解生態環境和資源保護等重點領域治理老大難問題的重要舉措。”最高檢第八檢察廳檢察官邱景輝告訴記者。

    檢察機關提起公益訴訟是黨的十八屆四中全會作出的一項重大部署，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要制度安排。2017年7月1日，修訂后的民事訴訟法、行政訴訟法賦予檢察機關開展公益訴訟檢察工作的職責，其中生態環境和資源保護是公益訴訟檢察工作的重要內容。

    然而，自然環境水體、生物的流動性和立體性使得傳統以行政區劃為基礎的司法管轄遭遇了挑戰。有學者撰文指出：“以行政區劃作為環境司法管轄的基礎，實際上人為割裂了環境保護的空間維度，使得司法權的配置與生態系統的規律相割裂，導致跨行政區域的環境問題無論是在行政執法層面還是司法層面都不易得到解決。”

    最先開展跨區域協作實踐的是長江流域的生態環境公益訴訟。為全面貫徹落實習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上的重要講話精神，2019年初，最高檢提出“強化系統思維，多層級推進跨區域一體化辦案。”隨后，最高檢出臺了《關于長江經濟帶檢察機關辦理長江流域生態環境資源案件加強協作配合的意見》。

    值得注意的是，這種跨區域協作的公益訴訟辦案方式與環境保護法的理念一脈相承。《中華人民共和國環境保護法》第二十條明文規定：“國家建立跨行政區域的重點區域、流域環境污染和生態破壞聯合防治協調機制，實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。”

    檢察工作不斷前行，結合自身司法實踐探索，確保環境保護法相關制度設計不離初衷，體現中國特色。今年7月1日起正式實施的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》將跨區域管轄予以正式確認，其第十七條明確指出，最高檢、省級人民檢察院和設區的市級人民檢察院可以根據跨區域協作工作機制規定，將案件指定或移送相關人民檢察院跨行政區劃管轄。基層人民檢察院可以根據跨區域協作工作機制規定，將案件移送相關人民檢察院跨行政區劃管轄。

    1省和7省的對話

    “君住長江頭，我住長江尾。”從崇明島溯江而上，地處長江和黃河干流流經地的四川是一個極具地理標志性的省份。

    與重慶、陜西、甘肅同飲的嘉陵江，與西藏、青海共享的青藏高原，與甘肅共護的若爾蓋濕地，與陜西、甘肅毗鄰的大熊貓國家公園，與云南相望的瀘沽湖，與貴州、云南相連的赤水河……四川省檢察院第八檢察部副主任余晶晶嫻熟地向記者介紹起四川與周邊7省交界處的自然生態環境，嘴里不時地蹦出一些地理專業名詞。

    赤水河是長江上游重要支流，流經云貴川三省，是四渡赤水的“英雄河”，也是生產茅臺、郎酒的“美酒河”。2019年3月18日，貴州省習水縣檢察院在巡河過程中發現河對岸四川省古藺縣太平鎮團結村一企業違法排污污染赤水河，并于次日將線索移送古藺縣檢察院。古藺縣檢察院隨即立案調查，查明因古藺縣生態環境局怠于履職導致滲漏的污水流入赤水河，于是向相關行政機關發出檢察建議。

    2020年12月9日，四川涪江三星電站附近一采砂船在作業過程中發生柴油泄漏，事發點距離下游國考玉溪斷面（國家地表水環境監測網點被稱為國考斷面）14公里，事發地水域有重慶市潼南區米心鎮飲用水水源地。重慶市潼南區檢察院根據與四川省蓬溪縣檢察院等檢察機關會簽的《涪江、瓊江流域生態環境保護公益訴訟檢察工作協作意見》，將案件線索移送蓬溪縣檢察院辦理。蓬溪縣檢察院當即前往現場，通過開展現場調查、調取應急監測報告、與相關部門交流意見等形式查清污染事實，及時消除污染隱患，并開展行政公益訴訟立案調查，調查中發現相關部門在船舶污染防治、河長制履行和河道采砂管理等方面存在履職不到位的情形，隨即向行政機關制發檢察建議。

    大熊貓國家公園橫跨川陜甘三省。四川省青川縣檢察院在辦理首例大熊貓棲息地保護行政公益訴訟案后，于2020年9月15日，與四川省平武縣檢察院、甘肅省文縣檢察院及大熊貓國家公園廣元管理分局唐家河站、綿陽管理分局平武總站和大熊貓祁連山國家公園甘肅省管理局白水江分局簽訂《關于建立大熊貓國家公園跨區域保護協作機制的意見》，兩地共同開展實地走訪、調查取證工作，保護大熊貓及其棲息地。

    以案件為標桿，以機制為引擎。據了解，2019年以來，四川與渝、黔、滇、藏、青、陜、甘等省（區、市）就長江、黃河、金沙江、赤水河生態環境保護分別建立了跨區域檢察協作機制，辦理跨區域公益訴訟案件44件。

    “沒有一個地理空間是單獨存在的。”余晶晶感嘆：“理想的野生動植物棲息地是完整的，而不能是碎片化的。生態保護需要源頭治理、系統治理和全面治理，不能各自為政，也不能單獨抽離出來，需要所有力量的合作推動。”

    從生態環保到鐵路安全

    今年9月，最高檢發布了第二十九批指導性案例，旨在“將地方實踐中相對比較成熟的有益探索總結提煉成具有普遍意義的指導性規則，能夠指導、規范和引領辦案實踐”。其中，就有一起跨區域協作公益訴訟案例。

    鄭西高鐵穿越河南、陜西兩省，是中原大地的交通要路。然而，河南省三門峽市陜州區菜園鄉、湖濱區交口鄉部分村民在南交口大橋橋梁南北兩側、距橋墩不足100米處，分別修路筑壩、填土造田，造成橋梁南側（上游）塘壩內蓄水約1萬立方米，存在汛期潰壩沖擊橋梁的風險；北側（下游）形成堰塞湖，浸泡高鐵橋墩，造成高鐵運營重大安全隱患。該案由河南省檢察院指定鄭州鐵路運輸分院管轄。

    經過調查，鄭州鐵路運輸分院依法向三門峽市政府發出行政公益訴訟訴前檢察建議：一是督促行政主管部門、國土資源主管部門和安全生產監督管理部門全面履行法定職責，對上下游填土筑壩、修建影響高鐵橋梁安全設施的行為依法進行處罰。二是制定符合鐵路安全標準的根本性整治方案，消除高鐵運營安全隱患。

    跨越山水守護你

    三年來，檢察系統在跨區域公益訴訟協作方面取得斐然的成績。最高檢運籌帷幄，從國家層面對跨區域公益訴訟協作機制進行確認與推動，2019年12月直接立案辦理了水域跨越廣西、云南、貴州三省（區）的萬峰湖流域生態環境受損公益訴訟案，今年4月又決定對山東、江蘇、河南、安徽交界處的南四湖流域生態環境問題立案。各省級、市級檢察院積極加強與周邊省市的協作機制建設，籌劃具備典型區域特色的跨區域公益訴訟協作機制。基層院通過辦理一批有影響力的案件樹立實踐標桿。

    “崇明島的案件我們前后辦了兩年，因為疫情再加上跨區域，作為基層院感覺難度比較大。”即使已經結案一段時間了，俞歡提起來依然感慨萬分：“遇到過很多當時還在探索階段的法律問題，例如因為損害還未發生，在認定損害發生的因果關系時分歧就很大。也涉及很多水利、航運、航道、海事等專業領域問題，需要做大量與行政機關磋商的工作。”

    盡管前路坎坷，檢察官們依然干勁十足，擔當前行。崇明島周邊的檢察機關正在聯手辦理一起外來物種入侵影響生物多樣性的案件，而四川省檢察機關已經在謀劃以古蜀道保護為核心的跨區域保護工作。

    星星之火，終將照亮生態保護的整片天空。

    （據《檢察日報》）