以工代賑已經成為中國扶貧工作的重要組成部分，在改善當地生產生活條件、解困幫扶貧困群體方面都發揮著巨大的作用。幫助貧困群體實現就業，培養其可持續發展能力是扶貧工作的主要任務之一，以工代賑在其中發揮了重要作用，并不斷調整以適應貧困現狀的變化。

    應對自然災害

    以20世紀80年代為分界線，建國后中國以工代賑建設可分為和關注反貧困兩個階段。與其他國家實行以工代賑應對經濟危機帶來的大量失業問題背景不同，建國之后中國提出的以工代賑是應對自然災害做出的選擇。遭受自然災害以后，災民生活困難需要國家救濟，但是短期救濟作用有限，國家的財力也不可能滿足全部災民的需要；且頻繁單純的救濟行為又會助長災民的消極依賴思想，形成惡性循環，只有自力更生、發展生產才能夠從根本上解決因災導致的困難。

    中國以工代賑主要在生產救災領域，興修一批水利工程，興建防洪、灌溉、排澇、發電等工程設施，并不是單純地“放賑”，而是以生產和防災為著力點，在救災的同時實現了生產發展和抗災能力的提高。

    1950年2月27日，董必武在中央救災委員會成立大會上作了《關于深入開展生產自救工作的報告》，首次將中央人民政府的救災工作方針表述為“生產自救、節約渡荒、群眾互助、以工代賑，并輔之以必要的救濟”。至此，以工代賑作為新中國一項基本救災工作方法開始采用。在此后近30年，以工代賑都成為中國進行災害救濟以及提升災害頻發地區提高應對能力的重要工具。

    助力反貧困

    20世紀80年代，中國反貧困戰略從單純補貼貧困地區財政，轉向扶持貧困地區改善生產環境和個人發展能力。1984年，為了改善貧困地區基礎設施建設情況，興修縣、鄉公路和扶貧開發項目配套的道路、建設基本農田、興建農田水利設施，國家開始加大對貧困地區的基礎設施建設投入，開發式扶貧成為中國扶貧工作的基本戰略。以工代賑政策作為實現扶貧戰略的一個重要政策工具開始被廣泛采用，政府開始運用公共投資手段支持貧困地區改善基礎生產生活條件，利用收入再分配的方式緩解貧困。作為一種開發式扶貧政策，此時的以工代賑兼具建設和救濟的雙重目標，體現了“在低收入水平下以公共支持措施提供社會保障的傳統”。

    1985年至1995年，中國共計開展了六次大規模的“以工代賑”計劃，分別是：（1）1985—1987年國務院投入價值約27億元的庫存糧食、棉花、棉布，采取以工代賑的方式幫助貧困地區修筑道路、水利工程和人畜水利工程。（2）1989—1991年國家將總金額6億元的中低檔工業品投入以工代賑，用于興修水利（人畜飲水）和道路。（3）1990年國務院頒布《關于1990年至1992年用工業品以工代賑的安排意見》，將總金額為15億元的工業品用于支付參加公路、航道和人畜水利工程建設工人的勞動報酬，后期建設范圍又逐步擴展到小型水利、小水電、水土保持、植樹造林和改造中低產田土等項目。（4）“八五”期間（1991—1995年）為幫助貧困地區改善糧食生產條件，國家決定每年投入10億公斤糧食（約值10億元）或等價工業品繼續在貧苦地區開展以工代賑。重點在中西部地區、少數民族地區、深山區、高寒區和長期吃返銷糧的貧困地區，涉及全國17個省區。（5）1991年中國部分地區發生了特大洪澇災害，經濟損失慘重。國務院決定“八五”期間動用價值100億元的糧食和工業品，用以工代賑的方式治理大江大河，幫助災區修復水毀基礎設施，其中80億元直接用于水利建設。（6）1991—1994年，國家每年安排1億元資金采取以工代賑的方式，幫助地處邊遠、自然條件較差的國營農牧場改變面貌。

    從這些大型以工代賑工程來看，投入物資涉及棉糧布、中低檔工業品和資金，建設項目包括道路橋梁、水利工程、農業生產，提升了貧困地區基礎設施建設水平和糧食自給能力。為提高以工代賑工程幫扶效率，部分以工代賑項目進一步明確工程實施區域：1991年至1992年工業品以工代賑關注中、西部地區和東部地區的部分山區，重點放在貧困落后地區，特別是少數民族聚居地區；1991年至1995年“八五”期間“以糧養糧”將中西部地區、少數民族地區、深山區、高寒區和長期吃返銷糧的貧困地區作為投入區域。以工代賑的范圍越來越廣，支持建設的內容也越來越多，但其共同特點都是圍繞關系到民生的基礎性公共設施開展，以提升貧困地區的發展能力為最終目標，同時為貧困地區農戶創造就業機會，通過發放實物改善農戶的生計水平。

    六次大規模項目建設完成后，中國以工代賑與反貧困的結合越來越緊密，借助工程項目投入資金，促進貧困地區基礎設施完善成為當前主要的運行模式。1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》明確從當年起，再增加10億元以工代賑資金，執行至2000年。2011年《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》規定將“以工代賑”作為專項扶貧政策措施。作為中央扶貧資金投資結構的三大組成部分之一，以工代賑資金比重不斷增加，從1986年的15.38%上升至1996年的37.04%。1984年—2016年國家共投入以工代賑資金1300億元，特別是“十二五”期間，國家對以工代賑投入力度明顯加大，年度平均投資是前26年的1.6倍。2016年，國家發改委下達了中央預算內投資資金16億元，用于支持集中連片特困地區開展“以工代賑”示范工程。自1984年實施以來（至2017年），國家發展改革委已累計安排1500多億元，累計發放勞務報酬160多億元。無論是資金絕對值還是相對占比，都顯示出新時期國家對以工代賑的重視。

    以工代賑的轉變

    和反貧困結合后，以工代賑在就業領域的成效得到了極大的發揮。政府通過對項目地點的調整和受益群體的選擇，將以工代賑的實施區域聚焦在貧困地區，將實施對象單位定位為行政村，而不是農戶或者個人，這種區域式瞄準與反貧困目標和貧困現狀相適應。與以往的“輸血式”扶貧政策相比，以工代賑在提供保障食品供應、整合吸納剩余勞動力資源、補充提高就業收入、增加區域基礎設施和社會服務供給等方面具有綜合性的扶貧功效和脫貧價值，是國家反貧困戰略由“輸血”變“造血”的有效政策工具之一。在村級層面，不同性質項目產生不同的效益，道路成為可利用的公共基礎設施、農業改良方案會帶來增收效果;在參與群體層面，農戶參與機會均等，通過勞動力的投入獲取工資報酬，拓展收入來源，進而提升家庭收入水平擺脫貧困，實現工作換取福利的目標。

    但不可否認，追求效率目標仍貫穿在項目建設始終，即使在貧困地區，鄉縣政府立項也是傾向于擁有有利社會經濟條件的村社，保證項目成功和投資有效；在勞動力選擇上也出現勞動力質量不高群體無法參與到工程建設中，出現最貧困人口不一定率先受益的情況。2014年發改委又出臺《國家以工代賑管理辦法》再次明確以工代賑農村扶貧政策的屬性，將集中連片地區作為投入重點區域，實行實物投入與資金投入并舉的方式，吸收當地貧困農民參加工程建設，獲得勞務報酬增加收入。但有研究認為，現有的以工代賑項目多是對原有的資源要素進行修補，建立的新要素并不多，因此沒能充分發揮該項目的發展效應。

    回顧建國以來以工代賑歷史可以發現，以工代賑主要在兩個方面發生了巨大變化：一是政策目標，由救災變為扶貧；二是支持方式，由實物變為貨幣。就政策目標而言，防災減災是以工代賑實施的初衷，間接實現災民的生產和就業。隨著應對自然災害的能力不斷增強、已建設完成的工程發揮的作用不斷顯著，使防災減災的緊迫性有所下降。與此同時，國情的變化將以工代賑就業功能放大，賦予其反貧困的色彩，實施重點由救災變為扶貧。就支持方式而言，從棉糧等初級農產品到中低檔工業品的實物支持，再到資金支持，體現了一種從實物到貨幣的轉變。建國初期，在計劃經濟背景下民眾對初級產品需求較大，而國家儲備大量農產品和工業品。伴隨經濟發展和生活質量提高，資金的投入逐漸帶來更大的效用。

    除了以上兩點主要變化外，政策目標的變化也引發了其他要素發生改變。實施對象，從防災減災目標下的臨時性受災群眾變為反貧困中的貧困群體；實施區域，從受災地區轉變為農村貧困地區；建設項目，從防災減災的基礎工程，變為可以幫助貧困地區脫貧致富的項目。以往的以工代賑更強調農戶參與項目建設，而今由于扶貧資金成為主要支持方式，對貧困農戶的參與要求不再嚴格。由此可見，與反貧困相結合后，以工代賑工程范圍更加廣泛，需要綜合考慮當地情況設計實施，對項目實施提出了更高的要求。

    （據《貴州社會科學》）