■ 本報記者 高文興

    “目前據不完全統計，全國事實無人撫養兒童大約50萬左右。”2019年7月10日上午，民政部黨組成員、副部長高曉兵在民政部新聞發布會上第一次透露了這個數字。

    所謂“事實無人撫養兒童”，就是通常所說的“事實孤兒”，簡單來講，即兒童父母雙方或一方仍然在世，但無法、無力或不適合撫養兒童。

    2013年夏天，南京某吸毒女性的兩名幼女被餓死家中的慘劇在令人嘆息之余，更讓這類特殊的兒童群體開始吸引更多關注。

    而在2011年第四季度，民政部和北京師范大學中國公益研究院的兒童福利中心課題組就曾對這類兒童的全國數量進行推算，結果在58萬左右。當時，該課題組還做了另一個測算——如對所有“事實無人撫養兒童”給予全額的基本生活保障，每年所需資金41億元。

    今年6月18日，民政部等12部門聯合出臺《關于進一步加強事實無人撫養兒童保障工作的意見》（以下簡稱《意見》），從生活保障、醫療康復保障、教育資助救助、監護責任和關愛服務機制等五個方面全面落實對事實無人撫養兒童的權益保障，該《意見》將從明年起實施。

    首次明晰界定標準

    此前，雖然各省份已經紛紛先行探索事實無人撫養兒童的權益保障制度，但在國家層面對該群體作出界定標準還屬首次。

    據北京師范大學中國公益研究院統計，截至2017年11月，全國已有19個省份將事實無人撫養兒童納入制度保障范圍，其中17個省份更是明確了該群體的基本生活保障標準。但其中僅有湖南和河南兩省將因虐待、棄養等主觀因素包含在內，大部分省份仍以父母服刑、重殘、強制戒毒、重病、失蹤、死亡等客觀因素來界定事實無人撫養兒童。

    實際上，在2011年的那次數據統計中，民政部社會福利和慈善事業促進司下發的《關于開展事實無人撫養兒童數據統計的通知》里就曾指出，“父母沒有雙亡，但家庭沒有能力、或沒有意愿撫育的兒童”，均屬事實無人撫養兒童。

    而這次《意見》則對這一群體的界定標準有了更明晰的解釋。事實無人撫養兒童分兩類，第一類是指“父母雙方均符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執行其他限制人身自由的措施、失聯情形之一的兒童”；第二類是指“父母一方死亡或失蹤，另一方符合重殘、重病、服刑在押、強制隔離戒毒、被執行其他限制人身自由的措施、失聯情形之一的兒童”。

    民政部兒童福利司司長郭玉強表示：“我們去年在摸底排查的基礎上，大概掌握全國有50萬左右（事實無人撫養兒童），第一類情況父母雙方都出現不能正常履行監護義務的大概22萬左右，第二類大概是28萬左右。由于各地投入的力量不一樣，采用的技術手段也不一樣，所以說中間是有一些誤差的。我們也會在下一步的工作當中，進一步精確我們掌握的數字。”

    “這些兒童的生活保障標準相對比較低，很難得到有效的監護，一些孩子出現了心理問題。”郭玉強進一步歸納了這類群體此前的面貌。

    五方面保障“破局”困境

    而此次《意見》出臺后，事實無人撫養兒童的上述面貌或將迎來較大改觀。

    《意見》重點明確了對這一群體基本生活保障的強化，要求各地對事實無人撫養兒童發放生活補貼，并特別指出，這類兒童的家庭在申請最低生活保障或特困救助供養時，事實無人撫養兒童基本生活補貼并不計入家庭收入。

    此外，《意見》還規范了對事實無人撫養兒童的基本生活補貼從申請、查驗、確認到終止等一系列資格認定和資格終止的流程。

    在醫療康復保障方面，《意見》指出將對這類兒童實施醫療救助，分類落實資助參保政策，重點加大對生活困難家庭的重病、重殘兒童救助力度，并且規定這類兒童可同時享受重度殘疾人護理補貼及康復救助。

    在教育資助救助方面，《意見》將這類兒童納入教育資助范圍，參照孤兒享受相應政策待遇，并優先納入國家資助政策體系和教育幫扶體系。事實無人撫養兒童成年后仍在校就讀的，也將按國家有關規定享受相應政策。

    本次《意見》還規定了人民法院、人民檢察院和公安機關等部門對于這類兒童監護責任的保護職責，指出這些部門在督促監護人履行義務、依法撤銷監護人資格、追索撫養費等方面的責任。

    出席新聞發布會的最高人民法院研究室副主任周加海表示：“有一部分服刑或者被依法采取強制措施的父母沒辦法照顧未成年子女，以前在民政部門協助下解決孩子的臨時監護問題，缺乏制度性的安排，做起來難度很大。現在12個部門共同會簽《意見》，把相關工作要求和銜接做了制度性安排，對于整體的提升對事實無人撫養兒童的保護水平和效果，應該會取得非常好的效果。”

    周加海還表示，除了依法撤銷監護人資格外，人民法院下一步將延伸審判職能，在案件審理過程中“為事實無人撫養兒童提供必要的心理咨詢、心理疏導、情感撫慰等服務”。

    《意見》也將優化關愛服務機制作為事實無人撫養兒童的保障重點之一。

    針對事實無人撫養兒童容易遭受侵害的這一現象，最高人民檢察院第九檢察廳副廳長李峰則表示，檢察機關將推動建立懲防侵害這類兒童的長效工作機制。“一是推動建立案件發現和防范機制，聯合相關部門建立強制報告制度，要求教育、醫療、救助管理、福利等機構，發現未成年人遭受或疑似遭受侵害的必須及時報告。二是加強事實無人撫養兒童的安全管理，檢察機關將重點關注涉及事實無人撫養兒童的案件辦理情況，注意分析新情況新問題，及時發現社會管理風險點，通過發出檢察建議，向黨委政府專題報告，發布未檢工作白皮書等方式，促進事實無人撫養兒童的安全管理。三是面向事實無人撫養兒童，深入開展法治宣傳和自護教育活動，提高他們的法治觀念和安全意識。”李峰說。

    民政部兒童福利司副司長倪春霞也指出，事實無人撫養兒童不僅需要經濟上的支持，也非常需要情感等各方面的關愛。其中包括，通過政府購買，引入專業社會組織和社工，為事實無人撫養兒童提供心理撫慰；指導兒童督導員和兒童福利主任為事實無人撫養兒童提供監護指導等服務；聯合司法等部門加大對事實無人撫養兒童的法律援助力度；幫助流浪兒童及時尋親、返家，督促監護人履行撫養義務；鼓勵支持有收養意愿的家庭依法進行收養。

    故意不履責父母將被懲戒

    在此次發布的《意見》中，還提出了組織領導、部門協作、監督管理、政策宣傳等四項強化保障措施，其中，頗引人注目的一條是提出“健全信用評價和失信行為聯合懲戒機制”，將監護人的失信行為記入信用記錄，納入全國信用信息共享平臺，實施聯合懲戒。

    對此，民政部黨組成員、副部長高曉兵表示該機制主要對三類人員進行失信懲戒。

    “第一類，惡意、故意棄養孩子的父母，這類父母是有條件撫養孩子的情況下，不履行撫養和監護的責任；第二類是長期不與家庭和孩子聯系的父母，這一類的情況我們經常在一些新聞媒體的報道當中可以看到；第三類是采取虛報、隱瞞、偽造等手段騙取保障的資金、物資和服務的父母及其監護人。”高曉兵說，“對這三類人員實行聯合懲戒，我們認為有利于教育引導和警示失職父母依法履行責任的義務，有利于督促失聯父母及時與家庭聯系，有利于保證各方面的資助支持不折不扣地落實到事實無人撫養兒童身上。這些措施不是唯一的處罰措施，如果以上三類人員違反了兒童保護的法律法規，還將同時受到相關法律法規的制裁。”

    此外，對于《意見》的具體落實，高曉兵表示在長沙的全國兒童福利工作會議上已做了一次全面的部署。

    她說：“各省、自治區、直轄市要在2019年10月底之前把所有的政策制定完畢，市、縣一級則是在12月底之前要具體落實。在保障對象上，意見已經明確的保障對象，各地必須不折不扣地落實，也不得減少保障的范圍，同時我們鼓勵各地根據實際經濟狀況，社會發展水平，來適當地拓寬保障的范圍。在保障標準上，要落實與當地孤兒保障標準相銜接的原則。在基本生活、醫療康復、教育資助等方面把各項政策要用好、用足。”

    “民政部將對各地政策出臺的情況，以及研究進展情況，每個月調度一次，我們還有半年的時間做這項工作的準備。從2020年1月1日起，全面實施事實無人撫養兒童保障制度，切實把黨和政府的溫暖送到每個符合條件的孩子的身邊。”高曉兵說。