民國時期的政府，處在一種從傳統“統治者”向現代“服務者”轉型的過程之中。當時，天災人禍頻仍，政府在救濟方面也確有一些難得的努力，但因戰亂、腐敗等緣故，往往成效不佳，飽受輿論批評。而填補政府的低效和失職的，正是民間慈善社團，故而民國時期，民間慈善救助團體甚多，如同鄉會、書畫會、青年會等，還有臨時為賑災而組織的慈善團、聯合會等。

    而在這眾多民間慈善社團當中，救災成效最大、救災經驗最成熟，對后世最具借鑒意義者，莫過于“華洋義賑會”。

    華洋義賑會的全稱是中國華洋義賑救災總會（China International Famine Relief Commission，縮寫為CIFRC），可溯源至1906年，當時是一個由中外慈善人士設立的臨時性公益機構，賑災結束后即自動解散。1920年北方大旱，災民高達2000余萬，以“華洋義賑會”為名稱的中外合辦慈善賑災組織再次出現，一度達九個之多，彼此各自為政。至1922年11月，各界慈善人士以華北賑災的余款，成立了統一的“華洋義賑會”。義賑會成立后，發展很快，會員不斷增加。到1935年，華洋義賑救災總會下屬會員達到十幾個，成為當時國內最大的慈善賑災團體。

    義賑會的賑款，從成立到1939年，主要來自三個方面：政府撥款、國內外捐款及銀行貸款。義賑會與政府有密切合作關系，因其辦賑經驗豐富，社會聲譽很高，經常受政府委托直接從事賑災工作，僅1920年華北旱災和1931年江淮水災救濟，政府部門提供的賑災款項就達到570余萬元，成為其基金的重要組成部分。國內外捐款是華洋義賑會基金的主要來源，其中國外捐款又占了絕大部分，且以美國居多。國內歷次災害，美國紅十字會、華災協濟會都積極募捐，救助中國災區，僅華災協濟會前后捐款就達1177余萬元。國外捐款總計達1200萬元。銀行貸款是1931年以后的事，這筆錢主要用于舉辦合作社，進行農村放款，款項有限。

    1920年賑濟華北災區的經驗和教訓，對華洋義賑會的發展理念有重要的影響。賑會同仁認為，當年賑災成績雖大，但治標不治本，賑款很快發放完畢，而災民處境并無根本改善，故而防災才是救災的關鍵：“農民窮困，乃是災荒之根本原因，若農民富裕，縱有兇歲，亦不致成災。在美國等處，絕未聞農田歉收而農民流離死亡之事”，“凡是可以幫助農民增加生產力的一切設施，都有防災的效能；興辦這些事業就是防災”。

    賑濟會因此提出“籌辦賑濟天災，提倡防災事業”的辦賑方針，將工作的重點放在了防災上面，其具體措施主要有二：用以工代賑的辦法興辦水利工程，興修道路，改善排灌并便利交通；建立一種互助性的組織，壯大農民的經濟力量，使他們擺脫高利貸的殘酷剝削。前者屬于救濟防災，后者更側重農村建設。二者均具有治本的性質。

    賑災規模空前絕后

    筑路、治河、修渠、掘井可以起到長期防災的作用，義賑會為此投入了大量的財力物力，還成立了工程股，聘請美國人塔德為總工程師，負責對賑會所辦工程進行勘察、設計、論證，并用以工代賑方式進行工程建設。在國內慈善團體中，只有義賑會有與工程技術相關的部門，并擁有自己的工程技術人員，這是它獨特的“防災勝于救災”理念的結果。每當災害發生，義賑會就在當地舉辦工賑，組織災民進行工程建設，既救濟災民，又為當地修建一批永久性防災設施。

    據華洋義賑會總干事章元善稱：自從確定了防災方針以來，到1933年的12年中，新筑及修補的道路4000英里；整理河道、海塘，修理或新筑堤岸780英里；掘井6000余口；筑渠500余英里；所費賑款共計1016萬元。

    為增加農民收入，以增強其抵抗災害的能力，1922年1月，義賑會設農利委辦會，由英國人戴樂仁任主席，開展農村經濟調查，以5000元資本試辦農民借貸處。聘請對合作運動有深入研究的專家于樹德來京主持義賑會的合作防災工作。

    合作社的形式有多種，有信用合作社、消費合作社等，功能也不盡相同。華洋義賑會選擇倡導信用合作社作為突破口，循序漸進，穩步推進合作事業的發展。建立和推廣信用合作社向農村放款，可以解決農民急切需要的生產資金，對癥下藥，破解中國農村資金匱乏、高利貸橫行的現實難題。義賑會曾堅定地公開表示：“我們所提倡的事業如恰合當地農民之需要，則該事業必能不脛而走，暢行于各農村間，否則無論如何提倡，亦必捍格不入。”

    賑會的合作運動以河北為起點。1922年8月，在香河縣基督教福音堂誕生了中國史上第一個農村信用合作社。在義賑會的推動下，河北有合作社的縣數從1923年的8個，增加到1935年的97個，合作社社數從8個增加到2613個，社員從256人增加到54567人。12年中，縣數增加了11倍，合作社增加了325倍，社員數增加了208倍多。到1935年12月，成立了40所縣聯合社，其中14所得到義賑會的承認；區聯合社60所，有19所得到義賑會的承認。由信用合作社到區信用聯合社，再到縣信用聯合社，合作事業逐步發展起來。

    1931年后，國民政府為救濟江淮水災災民，把部分救濟工作委托給華洋義賑會，華洋義賑會把創辦合作社救濟農村這一在北方行之有效的方式與救助江淮水災災民結合起來，創造了賑災的新模式，也把合作運動從河北擴展到長江流域的安徽、江西、湖南、湖北等省。12年間，義賑會共成立了6000余個農村合作社，向農民發放低息貸款，用于改善其經濟條件。

    合作社能夠吸引農民參加，與義賑會的放款大都是長期低息貸款有關。義賑會創辦合作社初期，利息定為年6厘。據全國土地委員會在抗戰前對全國16省的調查，各種金融機構對農村放款，平均年利大都在2分到4分之間，4分以上的也很多，有的甚至高達10分以上，且多為短期，這使得缺錢貧困的農民望而卻步。華洋義賑會的放款，對合作社只取年利1分2厘，各合作社對社員放款為周息1分5厘，最高不得超過周息2分。期限6個月至1年者占48.5%，1年至1年半者占9.5%，1年至2年者占1.4%，2年以上者占11.9%。這些優惠措施對農民有很大的吸引力。農民參加合作社后因經濟條件改善，大都能按時還債，義賑會對合作社的放款從未出現過呆賬，更少有債務訴訟糾紛，這在當時的農村金融服務中是前所未有的。

    賑災經費不到賑款4.5%

    防災之外，義賑會還頻繁參與直接救濟，如1927年華北西北旱災，義賑會緊急撥款5萬元用于急賑，在山東分會派專員視察災區后，鑒于災情嚴重，又決定向國內外募捐100萬元用于賑災。次年，從東北采購第一批1000噸糧食運往西北賑濟災民，同時還形成了一套完善的體制。

    譬如，在賑款流向的嚴格控制方面，義賑會可謂做到了款不虛靡、涓滴歸民。為管好用好賑款，華洋義賑會堅持兩個原則：其一，嚴格成災標準。義賑會希望有限的賑款用到最急需的地方，故在直接賑災中，往往選擇災重之區和極貧之民，其成災標準相當嚴苛：“水旱天災而五谷不登，以致人民十分之七咸感乏糧之苦，且其中十之三已陷于饑寒交迫之慘境”、“民間蓋藏將盡而一時土質民情二者俱使農事難施者”，才是成災，但是否賑濟還有限制：“同時發現于互相毗連之十縣或不相毗連之縣份占該省縣區總數之三分之一者本會始能為之籌賑。其他成災程度不及此項標準者，悉為局部偏災，應由當地籌賑”。如此制定標準，看似冷酷，實也無奈，民國之災，往往規模甚大，動輒受災人數高達百萬千萬，義賑會之能力終究有限。其二，以經濟的方法辦賑。所謂經濟方式，用義賑會的解釋就是：“堤路溝渠之建筑，既足以保障農田又足以增加稅收，能生財而非消耗，故本會開支賑款，既以舉辦此等工程為范圍，而收回賑款周轉應付之意，遂從茲而起。于是定出辦法，所放之款，均作借款論，庶幾孳生不竭，常備不虞。”華洋義賑會的工程建設多采用這一辦法，如河北的石盧工程，陜西的涇惠渠、民生渠工程，以及在各地所修公路，掘井等。

    最難能可貴的是，義賑會很珍惜來之不易的賑款，所募賑款幾乎全部用于賑災。辦理賑務的經費不及全部賑費的4.5%。這要歸功于義賑會所建立的嚴格的財務制度，其財務收支當時由北京湯生洋行負責審計，結果在各年度的賑務報告中公布，以昭誠信。

    事實上，義賑會的事業遠非三言兩語所能詳盡。對義賑會的歷史評價，《大公報》當年的一段報道可謂中肯：“（義賑會的事業）不僅是慈善的救濟事業，而是有建設性的社會事業……其事業皆科學化，主持人都是專家，更能本一貫的精神，有組織，有步驟，繼續努力。這種組織與精神，應看做對于我國社會之最大貢獻，各種社會事業都應該以此為榜樣。”（據騰訊網）