社會組織參與災害治理尚需頂層支持

    2013年4月20日發生的四川蘆山地震，不僅因為高達7級的震級而震驚國內外，同時因為大量社會組織參與救災和重建，得到地方黨委、政府、群團組織的大力支持，引起輿論關注，被社會組織界人士評價為“政社合作的典范”。

    蘆山地震之后，我國先后發生了甘肅定西地震、云南魯甸地震等重大災害，社會組織亦有大規模參與，并與地方黨委政府開展了不少合作。社會組織參與災害治理的實踐逐漸步入常態。

    近日，第三方社會調查機構四川省成都青羊三方調查咨詢評估中心完成了一個對社會組織參與災害治理的實踐問題進行調查研究的項目。報告認為，社會組織參與災害治理取得重大進步的同時，也面臨著不少亟須突破的問題。

    發展：

    不同協同平臺呈現不同特點

    我國傳統災害治理機制，主要采取單一的政府響應形式，沒有充分動員社會力量參與。最近幾年，伴隨著社會組織的發育，在一些重大自然災害中，社會組織有了越來越多的參與。不過，這個過程經歷了不少曲折。

    有社會組織人士觀察到了這樣的現象：社會組織參與救災，曾經引發過矛盾。比如政府發10斤米，社會組織發20斤米，老百姓就會認為不公平，引發新的社會矛盾。

    事實上，在推進災害治理工作中，社會組織具有行動快速、專業性強、服務精細化、擅長聯合行動等特點，而且能夠適應多樣化與急劇變化的社會需求，充分動員社會力量參與。基于這些特點，在災害尤其是重大災害發生時，社會組織常常能夠有力地配合政府進行大規模救災和災后重建工作，已成為政府推進災害治理工作的重要補充。

    近年來，在建立科學的災害治理機制過程中，各級政府開始注重激發社會組織活力，積極鼓勵和引導社會組織發揮作用。

    從四川蘆山到云南魯甸，在主管部門的支持指導下，各地相繼搭建或運作起不同的災害治理“政社協同”平臺，如蘆山的“群團組織社會服務中心”、甘肅的“社會組織聯合救災平臺”、云南的“社會組織救援服務平臺”等。

    在實際運行中，不同的協同平臺也顯示出不同的特點。成都青羊三方調查咨詢評估中心負責人馬樹海認為，這些平臺主要分成兩類：一類是由政府主管部門牽頭的；一類是由群團組織牽頭的。

    馬樹海說，政府主管部門牽頭的平臺，具有資金、管理等資源，管理上更規范；群團組織牽頭建設的平臺，在政府資源和社會組織監管方面略有欠缺，不過它們更注重服務。

    這些平臺初步探索出了政府主導、多元聯動、社會組織精準參與的救災新機制，并構建起較為完備的信息溝通、協調服務、資源對接體系，社會組織理性科學參與救災作用進一步彰顯，社會組織有序參與災害治理的主體地位進一步顯現。

    現狀：

    駐蘆山社會組織劇減

    但這些模式在實際運行中，需要完善的環節還有不少。

    “從地震發生之初的700多家，到現在不足90家。”駐扎在蘆山地震災區的社會組織數量的這一變化，引起了馬樹海的注意。

    這個變化意味著什么？馬樹海說，地震前，蘆山并沒有這么多的社會組織，現在能留下來近90家社會組織，跟災前相比，是一個巨大的進步。

    “但我們也要反思，為什么會從700多家劇減至不到90家？”馬樹海分析認為，一方面，在發生重大自然災害時，很多不是從事災害救援的社會組織也會參與。當緊急救援和轉移安置進入一定階段的時候，這部分非專業社會組織很難發揮作用，自然就退出災區了。

    除了專業不相關的因素，馬樹海分析說，一些社會組織參與災害治理的扎根性不強，是因為沒有常規的服務項目，找不到事情做。

    因此，馬樹海認為，災后重建需重視社會組織作用的發揮，設置專項資金培育扶持社會組織發展，避免社會組織“斷崖式”撤離。足夠的項目能給社會組織提供良好的生存環境。

    在成都心家園社會工作服務中心社工呂小英看來，應該以平常心看待社會組織的撤離。他總結說，社會組織撤離災區的原因有三類：項目結束，沒有資金了，社會組織選擇撤出；一些外來社會組織進駐地方后，會培育當地的社會組織，當地組織足以承接他們的角色后，外地社會組織就會選擇退出；機構的實力和愿景不相符，比如定位于城市發展的社會組織不會選擇留在農村。

    迄今為止，呂小英所在的成都心家園社會工作服務中心已經在蘆山地震災區服務了兩年4個月。

    “心家園剛來的時候就有政府和基金會的項目，而且一簽就是兩到三年，我們還有社工愿意在這里長期待著，我們在城鄉接合部開展的農村社工人才培育項目，也是這里所需要的。”呂小英說。

    呂小英坦言，心家園不會永遠在蘆山待下去。他們如今工作的重點，是培育蘆山當地的社會組織。現在，他們已經培育了15名社工，將來，這些社工就可以承接他們撤離后留下的工作。

    “注冊一個社會組織很簡單，但是怎么去運營，這是擺在當地人面前的難題。”呂小英說，“根本的解決之道還是培育本土組織，改變當地的觀念。”

    挑戰：

    缺乏較為系統的頂層支持

    成都青羊三方調查咨詢評估中心的研究報告認為，盡管擁有極大的參與熱情，但社會組織在參與災害治理過程中仍然面臨一系列挑戰，并總結了幾個方面的挑戰。

    渠道方面，盡管有參與災害治理工作的意愿，但是大部分社會組織缺乏相應的參與渠道。救災階段中，一般社會組織很難獲得進入災區的通行資格；防災減災和安置重建階段，由于與當地政府和居民的不熟悉，大部分社會組織也難以深入一線與災民建立持續的工作聯系。

    資金方面，除了大型公募基金會，大部分社會組織都面臨資金短缺問題。大部分社會組織的運營經費主要來自政府及基金會的項目撥款，自身造血能力有限。

    專業能力方面，大部分社會組織的災害治理工作經驗有限，專業能力尚有較大的提升空間，在項目設計、執行和財務管理等方面還亟待提升。品牌影響力方面，除了大型的公募基金會，大部分社會組織的自身品牌影響力較弱。

    報告指出，關于社會組織如何參與災害治理的相關機制，在政策領域目前尚屬空白。

    馬樹海認為，推進社會組織參與災害治理，缺乏較為系統的頂層支持，特別是缺乏系統的扶持社會組織的相關政策文件。“社會組織要做到‘幫而不亂’，還需要一些制度上的完善”。

    （據《中國青年報》）