2013年10月21日，《環境保護法修正案（草案）》第三次提交全國人大常委會會議審議，擬擴大公益訴訟主體范圍。在此背景下，10月23日下午，由中國政法大學環境資源法研究和服務中心提供法律援助，NGO環保組織自然大學、自然之友作為公益訴訟主體對大型央企集團下屬兩家煤制油公司提起公益訴訟的新聞發布會在京舉辦，吸引了全國近50家媒體到場。

    “我們提起的兩個公益訴訟均未立案，這讓人感到很無奈。”自然之友總干事張伯駒說。

    “公益訴訟主體不應該被限定過窄，光靠一家或幾家全國性的組織并不能對環境保護起到監督作用。”中國政法大學環境資源保護法學教授王燦發指出。

    兩家國內民間環保組織，一家中國高校政法教授團隊，在《環保法》正在三審的背景下坐到一起“結盟”，試圖為民間環保組織爭取到環保公益訴訟的主體資格。

    兩家法院不予立案

    自然大學、自然之友兩家環保組織在開展自身環保項目時，發現該央企下屬公司在當地存在環境污染問題。今年7月，中國科學院動物研究所研究員解焱等專家到煤制油取水區浩勒報吉農牧區現場勘查，并出具了《專家生態影響評估意見》。解焱說：“我在現場看到，企業廢水污染當地環境、地下水位下降、植被退化都是非常明顯的。持續下去，必然導致更大范圍的草地和生態破壞，引發更大范圍的沙塵暴和空氣污染。”

    兩家環保組織于今年7月份在北京市東城區法院和內蒙古鄂爾多斯中院兩地分別向兩家公司提起了公益訴訟。

    8月30日，北京東城區法院電話告知律師“不予立案”，9月9日，兩家NGO申請立案的材料被內蒙古鄂爾多斯中院拒絕收取，最終兩家法院均沒有立案。

    北京市東城區法院表示，“雖然《民訴法》第55條規定了對環境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟，但究竟什么樣的原告能提起環境訴訟，目前尚無司法解釋”。

    案件代理律師、中國政法大學污染受害者法律幫助中心環境公益律師胡少波表示，“這正是我們當前所面臨的難題，希望正在三審的《環保法》能夠盡快明確。”

    公益訴訟主體范圍之爭

    回顧近年來的環境公益訴訟事件，“不予立案”的結果并不令人感到意外。

    2012年4月1日，新修訂的《民訴法》第55條加入了公益訴訟的內容：對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。這一規定，使公益訴訟在中國有了實施的機會。但由于第55條中對“有關機關、社會團體”的訴訟主體并沒有給出明確的界定，公眾參與公益訴訟維權途徑依然不清晰。

    2013年10月21日，環境保護法修正案草案第三次提交全國人大常委會會議審議（三審），擬擴大訴訟主體范圍。

    在此前的二審中，公益訴訟主體限定為“中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”，引起公眾以及環境公益組織的熱議，認為范圍過窄不利于公眾參與。三審稿則規定將公益訴訟主體“擬擴大至從事環保公益活動連續五年以上且信譽良好在民政部門登記的全國性社會組織”。

    對于這一變化，許多環保公益組織認為差異化不大。“這樣的規定實質來說并沒有什么大改變，二審中公益訴訟規定的主體只有中華環保聯合會一家，現在提出全國登記、專門從事環保公益連續5年以上，這兩個先決條件就刷掉了很多公益環保組織，這樣剩下的基本就是和中華環保聯合會一樣的幾家國字頭的環保公益組織，如果將全國的環保重擔交到這么幾家環保組織的手中，這對于環境保護的公眾參與并沒有很好的作用，反而制約了公眾參與環保的途徑。”王燦發說。

    “根據相關部門統計，全國性的環保社團大約有13家左右。”中國政法大學環境資源保護法教授、博士生導師曹明德教授說，他表示這些環保社團作為訴訟主體是否就能滿足環保公益訴訟的需求很難衡量。

    此前，曹明德受全國人大法制辦委托對新《民訴法》中第55條“社會組織”概念作出司法解釋。曹明德從概念的司法解釋角度給出了4個條件：第一是該組織必須要在民政部門注冊；第二，該組織有固定的辦公場所；第三，組織章程中規定有從事環境保護的意愿；第四，有10名以上的律師。按照這4條標準，曹明德并沒有對全國有多少組織能夠被劃入進行統計，但還是給出了一個大概數據。

    “如果滿足以上4個條件，在全國的環保組織中應該大約有100多家是可以劃入公益訴訟主體范圍。”曹明德對《公益時報》記者表示。

    也有意見指出，環境公益訴訟主體不宜過寬，對環境違法造成的損害，可通過行政執法、刑事制裁和有關受害人提起民事訴訟等多種渠道予以救濟，環境公益訴訟只是一種補充的救濟措施。

    有關部門領導除對訴訟主體擴大表現出肯定之外，也對擴大表現出了一定的擔憂，公益訴訟主體擴大后，會不會有濫訴情況發生？

    對此，王燦發給出了自己看法，“在美國聯邦制中很多地方都設有環境法庭，每個州都會有，民眾個人和團體參加環境訴訟的機會很多，但并沒有出現亂訴訟的情況。國內目前有些城市已經設立有環保法庭，這些環保法庭是在正常法院機構下設的專門開展環境審理案件的法制機關，到實地查看就會發現其實環保法庭并沒有訴訟爆滿的情況，反而都是門可羅雀基本沒有什么案子；在中國公眾心目中大多數人不愿意去打官司，有種人人畏訴的心理。這兩種情況并存，環保組織一定會被利用和亂訴嗎，不大可能，即便是有也不能因為怕亂訴訟而不去訴訟。”

    公益訴訟成本待解

    獲得了公益訴訟主體資格是否就意味著可以提起公益訴訟呢？對于公益組織而言，除了身份資格的問題，公益訴訟的成本也是一個不可回避的問題。

    自然之友、自然大學聯合發起的污染公益訴訟中，兩家公益組織就存在實地采樣調查、邀請法律機構和法庭訴訟等費用問題。

    在張伯駒看來，環保公益組織只是發現問題并期待有關方面解決，如果在公益訴訟時是一方包攬所有費用，那有些公益組織可能在前期就有些吃不消。

    發布會上有關專家也指出，這確實是一個很現實的問題。全國從事環境保護的NGO大多數都是草根組織，組織自身都還在不斷成長需要投入，如果讓他還去承擔一個公益訴訟的相關費用，這在一定程度上確實使他們為難。

    “面對公益訴訟，我們不應該讓環保組織承擔太多社會責任的同時又承擔經濟責任，應該有一些渠道來幫助解決，在整個訴訟過程中從起訴階段開始，所有的訴訟費用都應該是等候官司結束后由敗訴方來承擔，環境公益訴訟為的都是公眾利益。”曹明德說。

    據記者從中國政法大學環境資源法和服務中心了解到，目前在國內從事環保的國字頭公益組織有4家，即中國環境科學學會、中華環保聯合會、中國環保產業協會和中華生態文明促進會，當前只有中華環保聯合會一家在搞環境公益訴訟，其經費均來源于財政系統。

    “由財政充分支持日子可以，但到時財政如果不在投入，又沒有其他公益力量來進行介入，公共環境事件將變得越發嚴重。”王燦發說。

    律師胡少波認為，“公益組織作為訴訟主體，經濟成本的壓力只是一個方面，更重要是要增強自身能力，形成與訴訟相匹配的主體。”

    為推動公益訴訟，中國政法大學成立了“污染受害者法律幫助中心”，該中心常年幫助環境受害者以個人名義提起維護自身權益的訴訟。據中心發布的一份數據顯示，該中心成立15年來幫助300多起的環境污染的受害者提起了訴訟，目前提起訴訟有30%案件勝訴、20%案件敗訴、40%案件因各種原由久拖不決。

    王燦發最后說，“希望將中心電話公布出去：010-62267459，愿意跟更多NGO合作探尋公眾能夠真正參與到公益訴訟中的途徑。”

    ■ 本報記者 張明敏