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中共十八大報告提出“在改善民生和創新管理中加強社會建設”“加快推進社會體制改革”“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體系”等一系列關于社會建設的重要思想,一方面呼應了近年來從中央到地方積極探索和大力推進的社會管理創新實踐,另一方面也為實踐中的社會組織改革發展提供了明確的指針和方向。 回顧:改革與變化 改革開放以來,隨著市場經濟的發展,中國社會出現了越來越多的社會組織。2006年以來,伴隨經濟社會的發展和轉型,中國社會組織的發展中出現了許多值得關注的特點,顯示一個新的歷史階段——改革發展新階段的到來。 第一,社會組織從數量增長轉向結構優化。 在2006年以前,社會組織在數量上呈現為快速增長,如在民政部門登記注冊的社會組織數量從1999年的14萬家增長到2005年的32萬家,增長了1.24倍,年均增長20%以上,未登記的社會組織雖然沒有統計數據,但據我們的調研估計,其主要增長期集中在2000年以后的五年左右。但在最近的五年多時間里,社會組織的數量增長明顯放緩。在數量增長減緩的同時,社會組織發展中出現了較為顯著的結構優化趨勢:一是基金會等資助型組織、支持型組織發展迅速,特別是以企業家和富人為主體的非公募基金會幾乎是爆炸式增長,在短短五年間其組織數量、原始基金規模和資金集中度均超過公募基金會。社會組織中被稱為“資源中心”的基金會如此迅速發展引起人們廣泛的關注。二是城市基層的社區社會組織空前活躍,盡管并沒有這方面的統一數據,但從我們的調研和來自相關政府部門的各種局部數據反映的情況看,近五年來社區社會組織幾乎呈爆炸式增長,所開展的活動受到各方面的關注。三是社會組織之間特別是草根社會組織的橫向聯系趨于緊密,社會組織網絡化趨勢加強,在環境保護、艾滋病防治、智障服務等領域,出現了一些全國性或區域性的網絡平臺,涌現出大量相關的論壇、沙龍等會議機制及培訓機制。四是社會組織中的各種服務類組織發展較快,公益資源較多地向困難群體教育、艾滋病防治、殘障服務、養老等社區服務、災害救助等公益服務領域集中,政府購買服務也主要向服務類社會組織傾斜。 第二,改革已成社會組織發展的優先主題并形成不可逆轉之勢。 自2006年廣東省通過地方立法取消行業協會的業務主管單位以來,改革社會組織雙重管理體制就已正式納入了政府議程。2011年3月通過的“十二五”規劃綱要中明確提出“改進社會組織管理,建立健全統一登記、各司其職、協調配合、分級負責、依法監管的社會組織管理體制”。2012年7月,廣東省率先突破社會組織雙重管理體制,取消社會組織的業務主管單位,在全省建立起社會組織統一直接登記的新體制。民政部也啟動了對跨部門、跨行業社會組織的直接登記程序。據報道,在民政部的支持下,全國已有19個省份開展或實行社會組織直接登記,9個省份下發了非公募基金會登記管理權限,8個省份下放了異地商會登記管理權限,4個省份開展了涉外民辦非企業單位登記試點,以統一直接登記、統一監管為主要特征的新體制呼之欲出。 與管理體制的全面改革相呼應,行業協會的“去行政化”、社會團體的“政社分開”、基金會等公益組織的規范治理等組織治理層面的改革也在大力推進,社會組織改革發展成為具有廣泛社會共識性的主題。 第三,社會組織的資源結構發生顯著變化。 2008年汶川特大地震發生后被譽為“井噴式”的公益慈善捐贈與志愿服務熱潮,盡管后來有所回落,但從近年的發展來看,實際上帶動了中國社會組織資源供給格局的顯著變化。這主要體現在如下三個方面:一是資源供給主體發生顯著變化,多元主體開始取代單一主體。除突飛猛進涌現的大量非公募基金會外,各級地方政府通過購買服務也成為社會組織的資金來源,跨國公司、大型國企、富人階層等也在建立和社會組織的合作關系,成為其資源的供給者。二是資源供給規模發生顯著變化,開始出現大型乃至于巨大型基金會,政府購買服務的支出規模也在急劇增大。三是長期制約中國社會組織發展的資源約束有所緩解并有望在不久的將來得到根本改善。 第四,政府和社會組織的關系格局發生顯著變化。 近年來,隨著各級政府加大對社會組織發展的政策支持力度,購買服務蔚然成風。中央財政2012年安排2億元專項資金,2013年保持同等規模,用于支持社會組織參與社會服務。在上海、南京、廣州、深圳、北京、成都等許多城市,地方政府通過出資建立社會組織孵化基地、培育中心、樞紐型組織等支持機制,積極培育社會組織,并發布政府向社會組織轉移職能的清單,通過購買服務等方式推動社會組織參與公共服務和社會管理,許多城市每年用于向社會組織購買服務的預算規模都在上億元,且增長迅速。同時,各級政府在積極落實對社會組織的稅收減免等優惠政策,城鄉社區社會組織備案制等試點工作也全面開展起來。中國政府與社會組織的關系格局開始發生顯著變化,在購買服務基礎上政府與社會組織之間的合作伙伴關系在積極形成。 第五,社會公眾對社會組織的信任程度發生顯著變化。 近年來,隨著媒體和新媒體頻繁曝光一些社會組織的“丑聞”等公益腐敗形象,公眾對社會組織和公益項目日益缺乏信任,出現了較為嚴重的“公信力危機”。受此影響,紅十字會等公益組織的公眾募款項目受挫,公眾對社會組織信息公開的呼聲高漲。一些社會組織變壓力為動力,積極探索改革創新。如基金會中心網在短期內建立了基金會信息發布平臺和公信力指數,力推公益組織的信息公開并取得了顯著效果;社會企業、微公益等社會創新形式也迅速發展,多種形式的市場機制、文化創意等被引入社會組織的公益創新實踐中,微博等新媒體也成為推進社會創新的有利手段。 展望:歡欣鼓舞的春天 在近五年多經濟社會發展發生重大轉型的過程中,我國社會組織已逐漸走出了起步階段,開始進入一個相對成熟和穩步發展的新階段。在十八大報告提出的社會建設總體思想和加快形成現代社會組織體制的基本框架下,我國社會組織的實踐發展將更加積極地朝著推進中國特色社會主義社會建設的方向邁進。 第一,社會組織的總體規模將不斷擴大和膨脹,逐漸形成一個巨大的中國特色的社會組織體系。隨著雙重管理體制的改革和統一直接登記體制的建立,一大批尚未進入民政系統登記注冊的社會組織將獲得合法性地位,預計未來五年內在民政系統登記注冊的社會組織總數將達到百萬規模。隨著事業單位改革總體方案的實施,一個包括130多萬家實體組織和3000多萬人的就業大軍的龐大的事業單位體系,將按照分類改革的總體思路逐步分解,可以肯定的是:事業單位改革后會有相當大的一部分進入以公益社會服務為主的社會組織體系。人民團體的改革目前尚未全面展開,但從各地方黨政部門推動的社會管理創新實踐來看,以“綜合性社會組織”、“樞紐型社會組織”等為主要目標的改革嘗試無疑在推動人民團體朝著新型社會組織方向發展。隨著這三類改革的推進,預計在未來十年左右,中國社會組織的總體規模將迅速增大到數百萬個。 第二,隨著現代社會組織體制的形成,社會組織的規范發展格局將逐步完善起來。十八大報告明確提出加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制,這一方面將加快推進政府改革、職能轉型與社會重建的步伐;另一方面將逐步豐富和完善社會組織的規范發展格局。一個包括法治體制、監管體制、支持體制、合作體制、治理體制、運作體制等六大體制框架在內的中國特色的社會主義現代社會組織體制框架將逐步構建起來。 第三,隨著基本公共服務體系的建設和購買服務的快速發展,社會組織在公共服務等社會服務領域的能力和作用將顯著增強,政府與社會組織合作的趨勢將空前加強,中國特色的合作主義將成為我國社會組織發展的一種主流趨勢。公共財政將逐步成為社會組織發展的重要資金來源,而越來越多的社會組織將成為公共服務的供給主體,公共服務類社會組織將得到較快的發展,在購買服務基礎上政府與社會組織之間的深度合作將成為新型政社關系的主導趨勢,一種可稱之為“中國特色的合作主義”的國家與社會關系的新模式,將成為我國社會組織發展中的一種主流趨勢。 第四,隨著中國經濟的持續增長和社會財富規模擴大,來自全社會的公益慈善資源將繼續增大,以非公募基金會為代表的公益資助機制將逐漸完善起來,社會組織的資源供給格局將發生根本改變。近年來我國慈善捐贈總規模不斷增大,非公募基金會的數量和規模以年均100%以上的速度發展,公益資助漸成基金會發展和運作的主流趨勢,正在逐漸改變我國社會組織的資源供給格局。 第五,隨著媒體和新媒體的影響力繼續增大,社會組織在公信力的壓力下將不斷探索社會創新,各種新形式的社會創新層出不窮,將成為引領中國社會組織改革發展的新動力。在媒體和新媒體的推動下,中國社會組織的公開透明度將越來越高。隨著相應的制度建設,公信力與社會問責將成為社會組織及其公益項目成敗與否的生命線,這將推動社會組織不斷探索各種形式的社會創新,突破體制、機制、觀念、地域及能力的種種藩籬,越來越多的社會精英將進入社會創新的領域,社會企業、微公益等多種形式的社會創新將層出不窮,中國社會組織也將越來越多地活躍在全球的公益舞臺上,參與更多的國際治理及全球公益實踐,成為推動和諧世界建設的積極力量。 綜上所述,隨著政社分開、權責明確、依法自治的穩步推進,一個包括監管體制、支持體制、合作體制、治理體制與運行體制在內的現代社會組織體制將逐步構建和完善起來,我國社會組織的改革發展必將呈現出前所未有的內生動力,一個可預見的社會組織的發展潮涌必將到來,這是中國特色社會主義社會建設的一個令人歡欣鼓舞的春天。 (王名 丁晶晶) (摘自《中國社會組織的改革發展及其趨勢》,作者王名為清華大學公共管理學院副院長、教授,NGO研究所所長,民政部特聘專家。) |