作為一種新型的政府公共服務方式，我國政府購買社會組織服務方面的發展正在提速。

    國務院日前批轉發改委《關于2012年深化經濟體制改革重點工作的意見》。意見提出，研究制定扶持社會組織發展的政策措施，建立健全政府向社會組織購買服務制度。

    而近年來，多地政府已開始進行政府購買社會組織服務項目的嘗試。本期，《公益時報》記者對深圳、北京、上海相關購買模式、制度建設、所遇問題等展開調查，以期呈現該領域當前的發展狀態，并為相關人士提供借鑒和參考。

    深圳：制度保障政府購買服務

    ■ 本報記者 陳江宏

    早在90年代中期，深圳即已從城市環境衛生領域開始政府購買服務嘗試，最早的購買嘗試從城市環境衛生領域開始，此后逐漸延伸至行業服務、教育、醫療、養老、糾紛調解、社區服務等公共領域。目前深圳向社會組織購買服務的模式主要有采購、轉移委托和資助三類。

    深圳市民政局民間組織管理局局長馬宏表示，在社會公共服務上，“官退民進”是發展的大趨勢。

    3億元購買社工服務

    在深圳，政府部門購買社會服務的一個重要方式的是直接“采購”社工服務：對社工崗位按照程序進行招投標，中標單位按每個社工每年7萬元的標準給付資金。

    來自深圳市民政局的介紹，深圳對這一模式的招投標引入了競爭性談判，由市政府采購中心統一組織實施。在競標中，會從采購人代表與專家庫中隨機抽選社工、財務、法律等專家組成評標委員會，最終按照機構上年度評估結果與機構表述、答辯情況7：3的比例進行評分，根據得分高低選擇中標機構——2009年，該模式被評為“中國政策十大創新”。

    一年后，富士康員工連環墜樓事件讓深圳社工走入公眾視野。

    當時有評論人士認為，深圳是中國內地社會工作的先行地區，在其他辦法都不能奏效的情況下，向富士康派駐社工應當是“最可行”的選擇。2010年5月30日下午，“深圳關愛行動”動員會在深圳市公安局召開，一個由近千人組成的“義工”團體，開始進駐富士康公司在深圳的各大廠區，其中，有220余人正是深圳的專職社工。

    “當時，經過我們個案談心，發現有489名年輕員工存在明顯的自殺傾向……”曾參與富士康社工矯治的一名資深社工告訴《公益時報》記者，“針對青年工人們的具體情況，我們采取開展個案談心、小組對話和社區活動等方式干預富士康的工人群體，效果非常明顯。”

    2010年，曾任中國社工協會督導、深圳慈善公益網理事長顏政，亦親身經歷了這場考驗，他告訴《公益時報》記者，促進政府購買社工服務，幫助企業建立社工制度，已經成為當前中國企業管理的必然要求。他介紹，以深圳慈善公益網售出的社工服務，這幾年就已經“翻了幾番”，從10年前的500元開始，到2010年，政府購買公益網的社工服務資金已達800多萬元，“未來五年，我們要向社會提供社工服務5000萬元，應該全都是政府購買”。

    而據馬宏透露，目前深圳現有社工資格的人士已經超過3000名。近4年多來，市區兩級用于社會工作發展的資金達3億多元。

    “種子基金”

    在深圳，很多社會組織都知道“種子基金”，它依托福彩公益金設立。

    深圳市民間組織管理局局長馬宏說，“種子基金”是通過深圳福彩公益金設立的專項經費，以資助社會組織開展的服務項目。在深圳，社會組織一年中有兩次申報機會，申報成功的項目最多可獲得50萬元配套資金——一個項目要通過申請，必須要經歷策劃初審、專家評審、內部討論、公示等程序。對于每個資助項目，將會開展中期績效評估以及資金監管，政府給的資金也不會一次給完，視跟蹤情況分期發放。 

    去年5月，深圳北斗社工服務中心的“深圳家政女工幫扶計劃”在深圳福彩公益金的資助下正式啟動。在向“種子基金”遞交申請的3個月后，獲批了48.9萬元的配套資金。實際上，深圳北斗社工服務中心先后申請了多個“種子基金”，但并不是每個項目都能獲批資金。而他們總結認為，若想向政府要到錢，首先就是注重扶貧關愛的項目，其次要有創新，第三在資金和操作度上還要具有可行性。

    “我們要將政府與社會組織關系界定清楚”，馬宏認為，政府采購社會服務的過程中，應明晰自己的角色定位：讓公共服務交由社會組織提供，政府則全力投入到公共服務的規劃、資金安排和監管中——政府不僅是“買方”，更是社會組織的“伙伴”。

    來自深圳市民政局的聲音：“種子基金”自2008年起，已經征集了500多個社會公益項目，經評審對其中103個公益項目進行資助，總資助額達4700萬元；與此同時，深圳每年還舉辦“公益創意項目電視選拔大賽”，也前后征集了500多個公益項目。這兩個直接對項目進行資助的渠道，使得不少社會項目得以落地。

    創新與擔憂

    馬宏認為，深圳的舉措是源于對社會組織性質、地位和作用的重新認識，明確其作為市場經濟體系不可或缺的一環，以及作為社會治理的主體之一。政府利用社會組織的資源和渠道，通過資助形式，由社會組織提供服務產品。目前在深圳，所謂“資助”主要通過補貼制、服務券制和項目制來實現。

    深圳民政局相關人士也坦言目前還存在一些問題，例如購買服務的事項范圍缺乏明確界定，購買服務的財政預算制度還沒有真正建立，購買服務的合同文本不夠規范和完善，監管評估體制機制還存在不足等等。 

    而在深圳民管局局長馬宏看來，未來深圳的政府部門在向社會組織采購社會服務時，將進一步完善政府向社會組織購買服務政策，主要將通過推進“種子基金”和公共財政資金的對接、建立社會組織信息披露平臺、完善社會組織評估指標體系等方式加以改革。同時，社會組織也需要思考如何提升服務質量和服務能力。

    即便如此，大量社會組織的擔憂亦存在。“我們機構還沒有資質，也肯定申請不到”，有草根NGO工作人員向《公益時報》記者反映，看似復雜的流程也讓一些草根機構望而卻步。不少圈內人士也流露出對書寫“項目書”的壓力。“因為資金不充裕，請不了很多人手，我就自己寫，20多頁內容，但最快也要一星期。如何書寫更完美、更專業的項目書，是不少人必須要直面的難題。”

    上海：“政社合作”社區服務初見成效

    ■ 本報記者 馬怡冰

    上海的相關實踐已經開始近3年，經驗表明，相比于傳統的單向度控制式管理，通過社會組織與政府的協同治理，充分發揮社會組織推進自律自治、形成社會認同、促進多元融合等作用，更有利于提高社會建設與管理的效果。

    購買社會服務的上海實踐

    2010年9月，莘莊鎮政府決定把由政府管理的“社會組織服務中心”托管給第三方機構——屋里廂社區服務中心，希望他們能更好地整合小、弱、散的社會組織。該中心從2008年成立至今，已先后托管了浦東新區三林世博家園市民中心、楊浦區延吉街道睦鄰中心、浦東新區上鋼新村街道殘疾人服務中心等公共服務設施。

    一批根據莘莊地區實際情況而專門定制的項目也如火如荼地投入到了運行當中。“莘藝薈”項目便是其中之一。

    據項目負責人吳瓊介紹，“莘藝薈”是社區草根文體組織的自治平臺。在2010年4月，他們對莘莊鎮的社區組織進行調研時發現，雖然當地有不少民間團隊，但由于組織結構不盡合理，能承接政府社會事務的社區社會組織偏少，所以他們想到或能通過建立平臺幫助各個組織進行能力建設，以此提高其業務能力。

    通過一年多努力，目前“莘藝薈”整個能力建設體系涵蓋四個方面：能力建設模式圖、網絡圖、理事和團隊負責人課程體系。在莘莊鎮的七個片區共成立了七個分會，擁有理事57人，參與總人數約5000人。而莘藝薈總會于2011年12月5日成立，大會選舉產生了總會會長和理事會成員，莘莊的257支草根文體組織真正擁有了自我服務，自我管理、自我發展的平臺。

    吳瓊表示，他們考慮在適當的時候將一些已經具備了一定實力的團體引入公益孵化園接受孵化，使其有機會注冊成一個正規的社會組織。

    經過三年多的實踐，這種政府購買第三方服務的模式被不斷認可。以莘莊為例，政府在購買項目服務的力度上逐年增加。

    吳瓊坦言，作為第三方服務機構，他們的工作得到了多方的支持和關注，但是仍面臨著諸多挑戰。

    首先，社區組織與專業組織落地社區，有時會挑戰居委會原本的運作機制，使居委會有一種對方越俎代庖的感覺，使其權威性受到挑戰和質疑；其次，專業社會組織在進入社區落地服務過程中，部分存在“水土不服”癥狀，在宣傳推廣、居委溝通、人員穩定、需求把握等方面存在不足。

    她認為，社會組織提供社區服務，政府對社會組織還是要扶持，不是給了錢就放任不管了，特別在基層關系的協調上還是要支持的。政府不能把社會組織作為服務購買以外的行政任務的承接方。

    購買資金來自福彩公益金

    早在2009年，上海市民政局啟動了上海社區公益招投標和創投項目，從福利彩票公益金中安排專項資金，通過公益招投標和創投的方式購買社會組織的服務，并為獲選的社會組織提供能力建設。

    第一屆上海社區公益創投活動吸引了124個公益性組織的154個創意項目參與。經過嚴格篩選，最終產生了59個獲選項目，涵蓋了為老服務、青少年服務、殘疾人服務、就業服務和幫教服務，市級彩票公益金資助金額為995.42萬元。招投標項目則最終有127個社區公益項目中標，包括安老、助殘、扶幼、濟困等，實際資助金額為3983.57萬元，受益的民政服務對象達到59.2萬人。

    到了2010年，第二屆公益創投的獲選項目達到65個，市級公益金資助金額達1137萬元。

    為了保證公開透明，上海市民政局專門建立了上海公益招投標網站，與之相關的政策信息都能在網上找到，所有公益創投和招投標項目也都要在網上公開，向社會公示。

    2010年10月，上海市民政局發布了《關于進一步規范上海社區公益服務項目招投標工作的通知》和《關于進一步規范上海市公益創投活動的通知》。2011年2月，《關于規范上海社區公益招投標（創投）項目財務核算管理的通知》出臺，招投標和創投項目的財務流程走上規范化道路。

    今年2月初，上海市民政工作會議召開。據了解，上海將繼續推動社會組織改革創新，深化社會組織能力建設。同時，市、區兩級福彩公益金擬安排1億元用于社區公益服務項目創投和招投標。

    北京：草根NGO參與采購的喜與憂

    ■ 本報記者 張明敏

    “我們去年7月份在朝陽區參與申請政府購買社會組織服務項目，9月份獲批拿到了10萬元項目款，準備在今年8月底之前，在北京市建立30個兒童流動書屋。目前項目已經建成約15個。我們感覺這是政府和社會組織在社會活動領域的有益嘗試，有助于草根社會組織的發展。”“快樂小陶子”流動兒童圖書館公益項目負責人安慶華對《公益時報》記者說。

    北京市民政局2011年3月發布了開展服務民生行動規劃，宣布要圍繞服務民生類、公益服務組團類、專業服務類、培育發展類、參與社會管理類五大方面購買600項社會組織公益服務項目。

    而據2012年1月由北京市民政局、社團辦主辦的北京市社會組織公共服務平臺發布的消息，市社團辦對社會組織在服務民生行動中申報的3363個項目進行了遴選，從福彩公益金中出資390萬元，購買101個社會組織公益服務項目，主要包括社區服務、扶貧救助、扶老助殘、志愿服務四個方面。

    記者發現，在北京，像“快樂小陶子”這樣的社會公益組織在政府購買社會組織服務中申報項目涉及的社會服務種類繁多，如兒童、教育、養老等諸多方面。

    雖然也能成功獲得購買，但是很多類似“快樂小陶子”這樣的草根公益項目在參與政府購買的過程中依然顯得力不從心，主要是因為“門檻”。

    據記者了解，根據北京市政府購買社會組織服務實施情況，北京市能夠接受政府購買社會組織服務的社會組織除朝陽區之外，均要求必須為民政注冊NGO。北京市只有朝陽區能夠接受繞道工商注冊的NGO參與購買。

    “政府對于購買社會組織服務應該更加開放、公平、包容。很多草根NGO在項目創意、實施、效果上并不輸于大型NGO，對于草根NGO，政府購買應先給機會再看表現。”安慶華說。

    而還有一些NGO離政府采購還頗有些距離。

    記者采訪了掛靠在北京市朝陽區某街道辦的“小螞蟻”義工組織，項目負責人陳鑫源稱：“‘小螞蟻義工’現階段發展還屬于是成長期，還有很多制度和隊伍建設需要完善地方，現在還不具備政府購買條件，但是我們有一些很好的項目和服務案例。”

    陳鑫源認為好的項目是獲得青睞的關鍵，“政府購買成功固然是好，但是公益組織應該有些有創意、可操作、效果好的項目，這些好的項目一定也能夠獲得社會的青睞。”

    以保護動物小貓為目的的動物保護組織“幸運土貓”，現在掛靠在北京市志愿者聯合會下。“幸運土貓”負責人曾莉表示，對于政府購買一事，認真比對申請條件后發現很多都是不符合的，政府購買應該在針對性和針對面上再廣一些。雖然“幸運土貓”沒能趕上政府購買，但“做公益就是做善事，做好公益需要的更多是平常心。”曾莉說。

    ■ 本報記者 張明敏

    《公益時報》：您如何看待政府購買社會組織服務這種模式？

    王振耀：我國社會在發展過程中，涌現出了諸多的社會需求，這些社會需求原先都由政府來解決，導致政府機構設置臃腫，也使政府辦事效率降低。在這個過程中，國內社會組織紛紛成立，建立自己的服務對象并長期為其服務，這些社會組織無論是在服務質量、數量、方式上都能給服務對象很好的效果，為此政府考慮需要從專項資金中撥付部分資金來購買社會組織服務，減低政府運作壓力，同時政府購買資金也使社會組織得到很好的發展。

    政府購買社會組織服務是公共服務政策改變的一次全新嘗試，是消除社會過度競爭重要手段。當前政府購買社會組織服務在國內才剛剛興起，申報購買的服務模式也正在逐步修改和完善過程中，效果目前來看還有待進一步觀察。但政府購買社會組織服務是政府下放權力的表現，應該說這種模式是向好的。

    《公益時報》：目前，政府購買服務中哪方面是當前急需的？這種購買是市場行為嗎？

    王振耀：我覺得社會公益服務和社區便民服務應該是急需購買的，特別是養老問題、小孩上學問題等，這些都是民生之本，解決得好壞直接反映在社會民意上。

    這種購買當然算是一種市場行為，但又不能完全等同于經濟領域下的市場行為。社會組織服務應該是一種市場服務行為，政府購買社會組織服務應該推動高質量的社會服務產品出現，對產品標準、評價應該有很清楚、很細化的評價模式。但現在我國政府購買社會組織服務還有很多管理制度不完善，標準太粗、制度沒有細化的地方。國外在早些年前已經有了很成熟的案例，應該更多引進國外標準、評價機制，對國外案例進行深入剖析，找到適合中國政府購買社會組織服務的發展之路，我國政府購買還有很長的路要走。

    《公益時報》：社會組織能提供如此多的服務供政府購買嗎？

    王振耀：這個問題非常好。政府購買社會組織服務有一部分服務是能夠買到的，但還有一部分服務政府迫切需要社會組織承擔。社會組織自身實力高低不一，可能有些政府項目社會組織拿不下來。據廣東省相關統計數據，現在社會組織僅能承擔15%的政府大型服務，這就是現狀。

    《公益時報》：在市場經濟條件下，您是否擔心政府購買社會組織服務會使社會組織變得逐利？

    王振耀：社會組織提供服務是“善”的競爭，善的競爭是有針對性的，不是所有領域的，每個組織交集不太明顯，都只能做好自己的一塊，所有不用太擔心逐利情況的產生。

    應該注意的是現在過度市場化的招標競爭體制，招標競爭門檻太低，招標機制、招標制度太粗。應該有一個很細化、公平的制度來進行管控。采購公共服務項目一定是一個公共管理機制的調整，原來我們是競爭“黑”，現在我們就要競爭“善”。

    公共管理不到位，很多就停留在道德層面，而我們完全靠道德來解決問題是不可能的。公共服務政策已經到了迫切需要調整的階段，公共服務是社會價值的最大化，社會服務組織的信譽標準高于一切。我們準備迎接公共服務政策改變的時代到來。 

    《公益時報》：您覺得政府購買社會組織服務今后的走向是什么？

    王振耀：是一個向好的趨勢，應該是政府越來越多地購買社會組織的服務，社會組織也應該提供越來越多更良善的服務。整個社會應該進入良性的循環，很多社會組織因政府購買服務而成長，社會組織提供的產品也越來越多。這些產品包括社會道德建設，即“善的建設”。政府購買社會組織服務開了一個好頭，還應該在購買過程中將各種標準進行細化和完善。未來，政府購買社會組織服務應該會成為一種常態機制，也是一種公共服務政策的“變臉”。