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2015-01-14 來源 :公益時報??作者 : 張明敏
2015年1月1日，隨著新修訂的《環境保護法》正式生效實施，論證多時的“環境公益訴訟”被以法條的形式明確。之前，由于環境存在的公共產品屬性，即污染對于直接受害人不好明確的現狀，環境公益訴訟案件屢屢被拒之司法大門外。
當天，由兩家民間組織北京自然之友和福建綠家園作為共同原告提起的福建南平市延平區葫蘆山非法開采山石，傾倒廢棄石料，造成植被嚴重毀壞的環境公益訴訟案件被福建省南平市中級人民法院立案受理，這是新修訂《環保法》正式實施后立案的第一例由社會組織提起的生態破壞類環境公益訴訟案件。
1月10日，作為環保部民間環保樞紐組織，中華環保聯合會在2014年民間組織可持續發展年會上公布環境公益訴訟成績單顯示，2014年中華環保聯合會共提起8起環境公益訴訟，4起立案，2起當庭勝訴，2起通過調解圓滿解決。而2013年共提起8起環境公益訴訟案件，均未獲法院立案。
隨著新修訂的《環保法》實施，據估計，全國約有700家環保NGO符合環境公益訴訟主體資格，環境公益訴訟長期受司法排斥的現象悄然發生著改變。
獲訴訟資格環保NGO超700家
新修訂的《環境保護法》第五十八條規定，對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟。
一是依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記;二是專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。提起訴訟的社會組織不得通過訴訟牟取經濟利益。
記者通過查詢得知，福建綠家園是1996年注冊在福建省福州市民政局的一家市級民辦非企業單位，成立至今從事環境保護工作期限已超18年;自然之友是1993年注冊于北京市朝陽區民政局的一家專業從事固體廢棄處理技術研究的民辦非企業機構，從業期限超21年。
此案代理律師之一，中國政法大學環境資源法研究和服務中心律師吳安心在接受《公益時報》記者采訪時表示，“福建綠家園注冊業務范圍就是環保，自然之友注冊業務范圍固體廢棄物處理又正好符合該案非法開采礦石屬固體廢棄物的特性，當前已經得到法院立案，證明提起訴訟兩家民間NGO主體資格是沒有問題的。”
就在新修訂的《環境保護法》正式實施后第6天，1月6日，最高人民法院出臺了《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)對環境公益訴訟的社會組織資格做出詳細司法解釋。
《解釋》規定，在設區的市級以上人民政府民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位以及基金會等，屬于“社會組織”，這些組織可以提起環境公益訴訟。《解釋》同時明確，社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，可以認定為“專門從事環境保護公益活動”。
民政部民間組織管理局副局長廖鴻表示，“截至2014年第三季度末，在各級民政部門登記的社會組織是56.9萬，其中，生態環保類的社會組織約有7000個。其中，符合《環保法》及其《司法解釋》的，根據去年的調查推算，大約700多個，也就是1/10。這些組織基本分布在野生動植物保護、水資源保護、濕地保護、江河湖泊海洋保護、沙漠化治理、環境污染治理、節能和清潔能源治理等方面。比如中華環保聯合會、中國綠化基金會、中國治理荒漠化基金會、青海省三江源生態環境保護協會、北京市新能源與可再生能源協會等。”
公益訴訟并非想提就提
根據民政部提供的數據，符合《環保法》及《解釋》的約有700多個，如此龐大的符合訴訟的主體資格數量，會不會出現大規模的環境公益訴訟?
中國政法大學環境資源法研究和服務中心訴訟部部長劉湘對《公益時報》記者表示：“大規模公益訴訟的情況不大可能出現。”
一個民間環保NGO要想提起環境公益訴訟，即便是你具備了訴訟主體資格，要想進入到訴訟環節也并不容易。資金、專業性、時間這都是主要問題。
就目前來看，大部分環保NGO都是靠著操作環保項目的經費來保證機構自身運轉，而受資助的環保項目又有著固定年限，大多以一年為期，一旦投入到環境公益訴訟中，在前期調研取證階段就需要投入大量的財力、物力、人力和精力，而在訴訟過程中，從立案到判決再到執行階段的參與都需要大量的時間和精力，這并不是一個民間環保NGO所能夠承受的。
有著多年從事環境公益訴訟案件經驗的中華環保聯合會法律訴訟部部長馬勇也表示，“環境公益訴訟成為常態不夠樂觀，不要對公益訴訟期待太高，這只是一種法律手段，需要很大的資金和時間成本，想通過司法程序去解決環境問題成本是很高的，目前最低成本的還是行政訴訟。所以我們對公益訴訟還是要保持一種理性的態度。但公益訴訟肯定會對污染企業起到很大的威懾力，尤其是大的污染企業。”
兩家民間NGO提起的環境公益訴訟案件，目前由福建省南平市人民檢察院、中國政法大學環境資源法研究和服務中心作為該案的支持起訴單位提供法律援助。
環保NGO應參與判決執行
以往民間環保NGO在提起環境公益訴訟后，要么因為主體資格不符不被立案，要么被法庭先立案后駁回。環境公益訴訟案件立案難成為民間環保NGO在環境公益訴訟中難以跨越的門檻。
一旦環境公益訴訟案件立案并判決生效后，就進入到案件執行階段，環境修復費用和服務功能損失等款項應如何使用，是由被告自身執行，還是由原告社會組織參與判決執行?
最高人民法院環境資源審判庭庭長鄭學林在1月6日的新聞發布會中表示，“各地法院現在正在探索，貴州省貴陽市探索設立了生態修復基金專戶和生態文明建設基金，法院判決的錢打到這個基金或者是專戶里，并保證該筆資金專款專用。江蘇省無錫市設立了財政專戶，專門用于環境修復，原告起訴的訴訟費用如果交納困難的話也可以從上述專戶中支出。另外，法院對環境修復費用和服務功能損失等款項也不是一判了之，判決之后對這筆資金的使用有監督和跟蹤的責任。”
而在吳安心看來，環保NGO參與判決執行很有必要。
“如果判決恢復生態需要被告做100分，被告只做了80分，原告還不能參與實際監督，完全由法院說了算，這樣一判了之的判決對于生態恢復有何意義，這將給被告違法成本留下很大空間。”吳安心說。
目前，新《環保法》實施后首例環境公益訴訟案件尚未判決，若判決勝訴并生效后，環保NGO能否參與判決執行成為關注焦點。
支持基金啟動
從2006年起，已連續舉辦8屆的中華環保聯合會民間組織可持續發展2014年年會1月10日在北京召開，以“發揮環保民間組織作用，推動公眾參與環境保護”為主題的年會上，中山大學中國公益慈善研究院公布的中國環境保護基金會數量顯示，環保類基金會在國內基金會總量中所占比例較低。
截至2013年8月27日實時數據，環境基金會數量107家，占基金會數量的3.2%，其中非公募占51.4%，公募占48.6%。而非環境基金會3195家，占基金會數量的96.8%。
根據《中國基金會發展獨立研究報告(2013)》數據顯示，環境領域并非國內基金會關注的主要領域。2011年全國基金會關注領域前10位也不含有環境。
老牌環保NGO自然之友宣布，鑒于目前關注環境領域基金會并不多，自然之友將在北京自然之友公益基金會中設立“環境公益訴訟支持基金”專項基金，用于符合環境公益訴訟主體資質的民間環保NGO在提起環境公益訴訟前期階段所需的調查、取證、聘請專家等費用。
據了解，環境公益訴訟支持基金將采用滾動支持模式，如果由該基金支持的環保公益訴訟案例立案判決獲得勝訴后，并被判獲得相應的辦案成本補償的，基金支持的辦案成本部分應回流至該項基金，用于滾動支持下一個公益訴訟個案。
目前，“環境公益訴訟支持基金”的首批資金是由阿里巴巴基金會捐資的30萬元，并準備進行多渠道籌資。
“即便成立環境公益訴訟支持基金資助民間環保NGO進行環境公益訴訟，但力度還很有限，資金池的量也不多，但希望有環保NGO和環境公益訴訟案例能夠找到基金，同時也希望搭建環境公益訴訟行動網絡的這樣一個平臺。”自然之友秘書長張伯駒對《公益時報》記者表示。
對話
環境保護部政策法規司法規處副處長李靜云
《公益時報》：環境公益訴訟的發端是?
李靜云：環境公益訴訟發端于美國。早期的美國國家環境與目前的中國國家環境十分類似，基本都是在犧牲環境發展經濟，基于此背景公眾對于環境生存的期盼值越來越高，最終公眾選擇拿起法律武器，這樣出現了環境公益訴訟。
《公益時報》：中國為何要提環境公益訴訟?
李靜云：推出環境公益訴訟制度并不是為了告狀，面對此起彼伏的環境違法，政府不可能面面俱到，政府的執法能力也無法監管到每個角落。
環境公益訴訟主要是解決公眾環境問題，走的是群眾路線。對于環境執法部門監督渠道也是一個有效補充。目前，全國環境執法機關的力量約在8萬人左右，但現存在的工業企業全國有150萬家，這其中出現的環境違法事件遠遠超出執法部門能力范疇，通過社會組織參與到環境公益訴訟中，將增大環境部門執法的威懾力，對違規企業也形成監督壓力。
《公益時報》：環境公益訴訟的目的何在?
李靜云：最主要的目的就是要監督和遏制環境違法行為，現在我們總在提環境污染企業違法成本很低，達不到懲罰目地，希望提高違法成本。如果違法成本是靠處罰來實現的話，永遠都是低的，也達不到威懾作用，但通過環境公益訴訟會使得公眾利益在企業違法成本中得以體現，對企業環境違法進行制約，同時還能使公民個人的私意環境訴訟也可能搭上公益訴訟的快車。
《公益時報》：對首個環境公益訴訟案例有何期待?
李靜云：不管判決如何，都對這個案子充滿期待，希望此案能成為新《環保法》實施后環境公益訴訟的標準案例，讓今后提起環境公益訴訟的社會組織能參考，也讓環保部門能夠更有力地推動環境公益訴訟制度。(張明敏)
聲音
中國環境新聞工作者協會委員、《中國環境觀察》副總編陳文俊：
新《環保法》明確強調了地方政府的角色定位，其需要執政理念的轉變以及法制觀念的樹立。地方政府對企業要有斷奶意識，不能再大包大攬。以往，一些企業出現環境違法問題，特別是被環保部門發現后，通常會找到當地政府，請政府出面協調，以逃避處罰。如一些企業以設施檢修等為名逃避處罰等。新《環保法》實施后，凡此種種已不是借口，只要排放不達標，法律規定環保部門就可處罰。
中華環保聯合會法律中心副主任兼督查訴訟部部長馬勇：
公益訴訟入法經歷了一個很長的時間，這也是決策者擔心的問題。現在擔心的不是泛濫成災，而是誰會提起公益訴訟，誰敢提?首先是資金，誰能拿出一大筆錢為公益打一場訴訟?其次，很多環保組織都是在當地的，要考慮自身生存，如果地方公益組織敢在地方提起公益訴訟，需要很強的抗壓能力。
不要對公益訴訟期待太高，這只是一種法律手段，需要很大的資金和時間成本，想通過司法程序去解決環境問題成本是很高的，目前最低成本的還是行政過程。所以對公益訴訟還是要保持一種理性的態度。但公益訴訟肯定會對污染企業起到很大的威懾力，尤其是大的污染企業。
清華大學NGO研究所副教授賈西津：
民間環保組織在公益訴訟中要發揮作用。
首先，這是一種聯合，一種在組織、資源、專業力量的聯合。其次，是一種專業性。首先是環境相關知識的專業性，還有一種專業性就是法律知識的專業性。再次，是一種法治性，公益訴訟是法律的專業事件，不是一個政治事件，也不是越敏感越好，以一種理性的方式，以去敏感化的方式實現理性訴求。
作為一個法治事件，提出合法訴求，同時自身的行為也要合法。這不是一個正義或非正義的博弈，而是需要基于法律的理性。這也是一種價值倡導性，環境看似是一個污染事件，其實是一個發展問題。在溫飽沒有解決的時候，環境問題就無足輕重了。現在大家關注環境問題，開始反思發展，反思這是我們需要的發展嗎?也開始反思人和自然的關系，反思背后具有很深的價值關懷。
自然之友公益基金會理事長李楯：
環境法庭的法官是不是要學環境?司法專業的水平和環境專業水平是不一樣的，關鍵是司法專業的水平，而這是我們國家法官普遍欠缺的。另一方面是制度建設和改進，關于資質的問題，這是中國特有的，是計劃經濟的遺留，鑒定機構的資質，原告的資質，這些所謂的資質限定都不應該有。
(據公開資料整理)
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