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2014-08-13 來源 :公益時報??作者 : 王會賢
編者按
8月3日的云南魯甸地震已過去一周有余，參與緊急救援的隊伍開始陸續撤離，救災即將進入過渡安置階段。
據云南昭通魯甸6.5級地震抗震救災指揮部消息，截至8日15時，地震造成昭通市魯甸縣、巧家縣、昭陽區、永善縣和曲靖市會澤縣108.84萬人受災，617人死亡，112人失蹤 ，3143人受傷，22.97萬人緊急轉移安置，2.58萬戶8.09萬間房屋倒塌。截至8日14時，全國共有大額捐贈266筆，合計款物約7.58億元，參與一線救援的社會組織近50家。
災害頻發，促使民間救援力量迅速成長，經過汶川、玉樹、蘆山屢次救災的鍛煉，民間救援隊伍的數量和質量都有所提高，同時也存在專業性、協作性等差距。此前的4·20蘆山地震后，為了更有效地救災、協同合作，社會組織之間就形成了大大小小的聯合體或救災平臺，并有意識形成統一對上的需求，擰成合力與政府溝通、尋求更好的合作。同時，蘆山地震后四川政府專門成立社會組織服務中心，為參與救援的社會組織提供辦公場地、信息集納等后方支援，雙方初探合作互動模式。
魯甸地震后，已成立的各個救災聯合體、網絡在魯甸地震救援中行動更加快速有效，新的聯合體也在形成。怎樣更有效地聯手協作，實現有序救災，而非資源重復，成為民間組織和政府共同面臨的問題。
公益時報記者 王會賢
政府：成立社會組織救援服務平臺
8月7日，地震后的第五天，云南省民政廳成立“云南社會組織救援服務平臺”，在各民間救援隊伍看來，可能稍微有那么點晚，但還算及時。
平臺成立之前，組織者還邀請了社會組織代表聽取意見，為了更能發揮實質性作用，還派遣工作人員前往一線與救援組織進行溝通。
平臺成立后，民政廳民間組織管理三處處長姜莉，與各救援聯合體早前兩天組成的“民間組織魯甸抗震救災協作平臺”的首位輪值主席邢陌(云南協力公益支持中心執行主任)進行了溝通，對于民間平臺和政府平臺的合作關系，提出了“信息共享、資源共享”八字原則，在這個基礎上，民間組織救援力量進入災區如果遇到困難，不論是最實際的通行證，還是每天的信息共享，政府平臺可以提供協助。
“我覺得沒有問題。一開始，我們把政府平臺加入到我們的微信群，可以收集民間組織的信息。民政廳也很迅速，姜莉處長直接跟救災指揮部溝通，幫助解決了通行證的問題，陸續也有物資調撥過來。”邢陌告訴《公益時報》記者。
聯合體：魯甸抗震救災民間協作大本營
地震后的第二天，魯甸抗震救災民間協作大本營(以下簡稱“大本營”)成立，地點設在魯甸縣特殊教育學校。
早在4·20蘆山地震救災的時候，已經出現的民間聯合救災這次更進一步，有大概六七個聯合體或救災平臺網絡。比如壹基金的救援聯盟和聯合救災兩個網絡、扶貧基金會的人道主義救援網絡，還有中國社會福利基金會和友成基金會的救援網絡等，這種救災網絡的獨立性更強，工作模式已經經過了一段時間的磨合，很快就進入狀態。
邢陌介紹，其他的網絡是之前已經成立，內部相對熟悉，有運行經驗。新成立的大本營，核心的幾個人，從汶川地震開始就有合作關系，也有很多其他網絡沒接收的組織加入，零零散散涵蓋了全國各地來魯甸救災、沒有自己的基地提供后勤保障的救援隊伍和志愿者組織。
“其中有彼此不認識的，甚至是在汶川或雅安救災中曾經有過矛盾的組織，救援隊成員的個性又都很強，所以這個大本營可能是協調管理上最困難的。”邢陌說，“好在我們并不是管理他們，只是提供協調和服務。”
協作：“大、小山頭”的聯合
8月4日，卓明災害信息服務中心的負責人郝南和邢陌商量，覺得各個聯合體之間、與政府之間應該有對話和交流，這是實現有序救災的前提。
邢陌打了個很形象的比方，原來民間救災是小山頭林立，可能有上百個，互不買賬，這次只有六七個大山頭，基本把有經驗的救援組織都囊括在內了，小山頭還有，但不像以前那么零散。大山頭并不是不好的稱呼，它有它的好處，運作效率高。我們要為這些山頭搭建一個橋梁，讓大家有對話，因為目前大山頭之間的溝通還很少。更重要的是還要有跟政府的交流和對話，讓在地救援組織的信息和需求傳達到政府部門，這個之前也沒有。
在與共青團云南省委、云南青基會負責人商量之后，在團省委的支持下，8月5日，民間組織魯甸抗震救災協作平臺成立，這是一個虛擬網絡，相當于各救災聯合體的聯席會議。首次會議地點設在了大本營，邀請了包括壹基金救援聯盟、扶貧人道網絡、華夏救災基金等參加。由于沒有打印機，現場手寫了一份聯合倡議書，在這份倡議書的最后一條，明確“發起機構承諾不以本平臺名義募集資源”。
為何要加上這一條?是吸取蘆山救災的經驗教訓。邢陌解釋道：“這次來云南的救災機構中，有2/3以上是參加過蘆山地震救援的，雅安救援中也成立了類似的平臺，這也是我們在學習的。但小伙伴們反映，雅安的平臺存在著壟斷資源的問題，資源被少數組織霸占，這也讓大家很警惕，生怕這次會出現類似的事情。所以這次加上了這一條，避免再出現矛盾。”
對話：政府與民間的溝通
協作平臺的第二次會議由共青團云南省委書記楊軍協調，魯甸地震相關的各級政府官員也來參加。參會的民間救援代表很激動，提了不少意見，講在救災中遇到的困難，包括交通管制，前期救援人員進入震區，后期支援因為管制不能跟進。這些問題經過反映后很快得到了解決。
第三次會議在9日召開，團省委領導和近四十家民間組織代表參加，經過了上次的提意見、發牢騷，解決了初步溝通問題，這次會議重點完全集中在災民的需求上，并提到了能否組織災民進行生產自救，當地大片的花椒林已經到了收獲季節，可以販賣換取資金，有的社工機構已經在計劃建立社工服務站。
早在2011年10月，修訂的《國家自然災害救助應急預案》中就包含了組織指揮體系、應急準備、信息管理、預警響應、應急響應、災后救助與恢復重建等多項內容。《預案》將國家自然災害救助應急響應分為4個級別，并在不同級別下規定了各政府部門職責。
魯甸地震發生最初，政府根據傷亡情況啟動三級應急響應。隨著地震災情的發展，按照國務院領導指示，國家減災委于4日將國家救災應急響應等級提升至Ⅰ級，進一步支持魯甸地震災區做好救災工作。
“在國家應急預案中是將民間救援包含在內的，但規則沒有很好地實施。”邢陌說，“這次救災的最初，政府和民間力量還是沒有結合在一起。”物質救助上，民間救援組織所占的比例大概只能占百分之零點幾，不到百分之一。投入的救援人員數量政府肯定也是主導，民間救援一個聯盟最多也就幾百人而已。但我們同時要看到，參與救災的部隊大多沒有經過專業救災訓練，年輕的戰士們是在用自己的生命來救援。民間救援隊雖然這兩年才發展起來，但在專業性上要好一點，是用技術拯救生命。
觀點
國際應急管理協會IAEM亞洲區總裁白煜隆
救災的金字塔民間基礎尚未形成
《公益時報》：相比之前的災害救援等，魯甸民間救災有哪些進步?
白煜隆：兩個方面，一是數量上，這次看到有很多以前沒聽說過的隊伍前來救災;二是質量上個別隊伍有進步。有一些從汶川地震就參與救援的組織，后來陸續參與了舟曲、蘆山的救援，相對有一些經驗。這批為數不多的人馬，已經有了共識，救災是要靠大腦，理性救災，而不只是一腔熱情，他們的行動顯得專業。比如，在出發的時候，救援設備和后續跟進、裝備更換等就已經考慮在內，但這樣的隊伍還非常少。大量的救援隊伍是沒有太多經驗，他們有能力找贊助或者聯系車輛等，但這些并不是救災的關鍵因素，只是輔助作用。我們也看到有救援隊進去沒事做。
《公益時報》：諸多聯合體和網絡的出現對救災有哪些幫助?
白煜隆：救災本身就有“廣泛協調”的原則，它必然是跨資源協作、不同的功能體互相協調的，這些平臺的出現是好事。
民間組織從以前不知道，到現在少數組織了解了專業的救災概念。但他們絕大多數是一種自發的狀態，從過往的經驗當中發掘了問題并嘗試自行解決，創造出了一些聯盟和平臺，這是正確的方向。在這個基礎上，如果能有專業的指導，幫助他們提高溝通、指揮的效率，這種民間自發的聯合體也會相當不錯。
現在有幾個相對成熟的體系，比如壹基金和中國扶貧基金會的體系，華夏也有，但相對還不太成熟。這樣一來，他們之間也需要平臺來聯合，這會促進他們走向成熟，這個過程中如果增加一些應急管理的基礎會更好。
政府方面來講，他們也看到了，民間的力量擺在那邊不可忽視。我們也寫了很多提案和建議跟政府講怎么去溝通。這次云南省民政廳專門成立的平臺，毫無疑問是有幫助的，最起碼從信息溝通上來講可以掌握民間力量有哪些投入，投入到了哪些方面，做了什么事情。但這方面目前還只是一個雛形，沒有真正有實效。
民政廳的平臺剛開始可能不太清楚成立的必要性，相對四川來說有些經驗不足，細節方面差一點。信息采集初具規模，但還不夠，甚至不如一個民間組織的信息采集量。但成立之后的行動還是可以的，學得比較快，利用社會組織的優勢，發揮他們的作用。在災后重建的過程中，工作量會更大，更能看出協調的能力。這個平臺后續的發展值得期待。
《公益時報》：怎樣看目前民間救援的位置?
白煜隆：民間救援不僅在中國，在世界各地都是非常重要的。發達國家的應急體系是整個社會動員抗災，這個體系當中，最至關重要的是一個金字塔模型，金字塔底部最穩固的基礎就是民間力量。雖然國情可能不同，但從救災的角度來講，是相通的。在中國，目前還看不到這樣一個金字塔，因為我們的民間力量還是比較弱小的。盡管現在救援隊的數量上值得數一數了，但放在中國的十幾億人口中不值一提。民間還需要大力發展，這個過程中需要提供更好的扶持，做到不管怎樣的災難，民間都能有自我保護的能力，有行動力。
案例
卓明：為民間救援隊伍引路
平安星減防災教育中心主任劉寶宗（右二）為多個平臺提供減防災相關專業知識的培訓
9日，央視新聞頻道播出了民間組織救災情況，其中提到了益云災害地圖與卓明災害信息服務中心，給默默無聞的草根們提了一口氣。
在災難緊急救援中，卓明的作用相當于江湖上的“百曉生”。這次的地震，魯甸和巧家兩地交通隔絕，大部分力量投入到魯甸龍頭山重災區。卓明在8月3日19時50分發布的災情簡報中做出救援難點預判：災區分布在兩個縣(魯甸、巧家)，兩縣交通互相隔絕，救援時可能需要分區域進行。很多救援隊了解情況后，直接去了巧家，節省了大量寶貴時間。
魯甸地震發生以來，各網絡平臺都能看到卓明發布的最新災情簡報。地震剛剛發生，卓明即在專門的網絡，收集和發布災情信息、建議。卓明工作人員薛飛告訴《公益時報》記者，現在災區的通訊恢復速度越來越快，給災民在網上發布求助信息提供了便利。各個公開平臺發布的信息都可以找到，以微博為例，我們會根據自己搜集到的村組名稱、地震嚴重程度等，搜索、篩選信息，關注實時發布的消息，通過公開的聯系方式聯系當地災民，核實災情，包括村子人數、房屋倒塌情況、人員受傷情況、物資需求等，引導災民盡可能提供具體數字，而不是籠統的信息。沒有聯系方式的就想方設法去聯系。災民提供的信息也不全是真實的，需要我們判斷，和救援隊現場的反饋。”
地震剛發生時，卓明根據災區地理情況、人員分布情況、受災程度，結合交通情況做出預判，指出潛在的盲點，為救援爭取時間。通過歷次救災，卓明與多家救援組織建立了聯系，成員越多，消息匯聚和傳遞就越及時有效，也為救災提供了更有效率的幫助。
“云南省救援平臺的建立，對信息的反饋幫助很大。之前我們的平臺，做的更多的是向一線傳遞信息，但救援隊在一線可能遇到種種困難或通訊不便，反饋不及時。”薛飛說，“民政部門與當地村組有更直接的聯系，可以更準確細致地核實、反饋信息。這樣的互補非常好。”
鏈接
災后平臺或聯合體的社會組織概況
●壹基金救災工作體系
共三個平臺，工作分為救災和平時，“救援聯盟”成立于汶川地震一周年，目前成員隊伍近300支，災時8小時內救援隊抵達災區現場，搜救、轉移傷員、排查險情、發放物資;平時普及公眾安全和救生常識。“聯合救災”災時負責災后物資需求評估，救災物資接收整理、調配發放;平時在15個災害多發省區建立省級聯合救災網絡及備災倉庫，開展減災防災教育。“企業聯合救災”平臺災時利用企業的物流體系就近調運物資;平時提供備災物資倉儲。
●華夏救災基金
2014年1月，華夏公益應急服務中心與中華社會救助基金會共同發起華夏救災基金，旨在為各民間救災公益組織搭建全國性的救災協作平臺，有300余家民間救災公益組織和媒體成員。
●中國扶貧基金會人道救援網絡
人道救援網絡啟動于2014年4月7日，中國扶貧基金會與加多寶集團、英特爾公司聯合發起，國際美慈組織、藍天救援隊等國內外29家公益組織共同組建。成立目的在于通過網絡及時應對災害，緊急響應、評估災情、找準人群、實施援助，救助處于生命邊緣的災區民眾，同時支持、促進民間組織災害救援能力的提升以及減防災工作。
●中國社會福利基金會
2013年10月，中國社會福利基金會成立直屬的藍豹救援隊，并在西安、南昌設立藍豹救援西北大隊、藍豹救援華東大隊，同時設立了以專業技術保障為主的無線電通信保障分隊和無人機搜救分隊。
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